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      世界主要國(guó)家礦業(yè)涉外政策歷史演變及現(xiàn)狀

      2010年08月17日 11:17 5839次瀏覽 來(lái)源:   分類: 重點(diǎn)新聞   作者:

        礦產(chǎn)資源關(guān)系到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)安全。由于世界礦產(chǎn)資源分布不均衡,幾乎沒(méi)有一個(gè)國(guó)家可以完全依靠本國(guó)的礦產(chǎn)資源實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,因此就引發(fā)了礦產(chǎn)資源的跨國(guó)流動(dòng)。從人類社會(huì)歷史來(lái)看,礦產(chǎn)資源跨國(guó)流動(dòng)始15世紀(jì)。在近600年的歷史長(zhǎng)河中,有400多年的時(shí)間是相對(duì)發(fā)達(dá)的國(guó)家對(duì)貧窮落后的發(fā)展中資源國(guó)進(jìn)行單方面資源掠奪。進(jìn)人20世紀(jì)以來(lái),全球礦業(yè)政策發(fā)生了巨大變化。縱觀不同類型的國(guó)家礦業(yè)涉外政策的演進(jìn),主要可以分為以下5個(gè)階段。

        1.第一階段,殖民主義時(shí)期,資本主義國(guó)家依靠殖民主義敲開資源國(guó)的大門,通過(guò)軍事、政治、經(jīng)濟(jì)等手段掠奪資源豐富的國(guó)家的資源,而資源國(guó)只能被動(dòng)地接受掠奪。
        這一階段始于巧世紀(jì),到19世紀(jì)末20世紀(jì)初達(dá)到高潮。早期是葡萄牙和西班牙出于對(duì)全世界財(cái)富的渴望,最早走上海外殖民掠奪的道路,荷蘭、法國(guó)和英國(guó)步其后塵。它們通過(guò)對(duì)殖民地國(guó)家金銀和寶石的掠奪來(lái)獲取全世界財(cái)富。掠奪資源的手段多種多樣,大都采取以強(qiáng)欺弱的赤裸裸的暴力手段,如武裝占領(lǐng)、海外移民、強(qiáng)盜式掠奪、壟斷商路、欺詐性貿(mào)易、黑奴貿(mào)易。
        隨著歐洲和北美工業(yè)化革命以及人口增長(zhǎng),原材料需求大幅增加,本土礦產(chǎn)資源逐漸耗竭,同時(shí)由于需要開辟消費(fèi)品市場(chǎng),資本主義國(guó)家開始進(jìn)行殖民擴(kuò)張和跨國(guó)礦業(yè)經(jīng)營(yíng),對(duì)殖民地礦產(chǎn)資源掠奪的范圍也逐漸擴(kuò)大。
        在自由資本主義時(shí)期,掠奪手段以“自由貿(mào)易”為主,雖有資本輸出,但以商品輸出為主,落后國(guó)家和地區(qū)變成了資本主義國(guó)家的商品市場(chǎng)、原料產(chǎn)地、投資場(chǎng)所。這一時(shí)期以英國(guó)最為典型,它最先開始和完成工業(yè)革命,成為第一個(gè)工業(yè)化國(guó)家、最強(qiáng)大的資本主義國(guó)家和“世界工廠”,一方面在本國(guó)市場(chǎng)實(shí)施保護(hù)貿(mào)易,另一方面強(qiáng)制實(shí)行自由貿(mào)易。到1870年,英國(guó)已經(jīng)占有世界煤、鐵產(chǎn)量的二分之一,若算上其所控制的殖民地國(guó)家的產(chǎn)量,則高達(dá)四分之三。
        隨著自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義向壟斷資本主義過(guò)渡,主要發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家都不同程度地推行殖民擴(kuò)張,爭(zhēng)奪殖民地和掠奪殖民地財(cái)富。
        進(jìn)人壟斷資本主義時(shí)期,除采取上述手段外,資本輸出成為掠奪的主要形式。英國(guó)輸出的資本中,有一半以上投向了殖民地和半殖民地國(guó)家。美國(guó)取代英國(guó)的世界經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位后,也到處運(yùn)用所謂美元外交,控制世界各國(guó)經(jīng)濟(jì),礦產(chǎn)資源更是其主要目標(biāo)。
        帝國(guó)主義列強(qiáng)爭(zhēng)奪和瓜分殖民地及其礦產(chǎn)資源的斗爭(zhēng)終于達(dá)到白熱化,并引發(fā)了兩次世界大戰(zhàn)。發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)為資本輸出掠奪礦產(chǎn)資源提供了保證。

        2.第二階段,第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到20世紀(jì)70年代,大批發(fā)展中國(guó)家紛紛獨(dú)立,資源國(guó)家主權(quán)概念被強(qiáng)化,發(fā)展中國(guó)家進(jìn)入資源民族主義階段。發(fā)達(dá)國(guó)家更多采取資本輸出方式保障礦產(chǎn)資源供應(yīng),并通過(guò)各種方式阻撓新興國(guó)家的發(fā)展。
        第二次世界大戰(zhàn)后,工業(yè)化進(jìn)程加快,除美國(guó)以外的世界主要國(guó)家,為恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì),將經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)放在原材料工業(yè)上,礦產(chǎn)資源需求劇增,礦業(yè)受到高度重視。此外,殖民地和半殖民地國(guó)家民族獨(dú)立運(yùn)動(dòng)高漲,大批亞非國(guó)家紛紛獨(dú)立。在此背景下,老牌殖民主義國(guó)家轉(zhuǎn)而采用間接方式,謀求資源利益。在經(jīng)濟(jì)上以提供“援助”的形式,通過(guò)附加苛刻條件的貸款、投資、不平等貿(mào)易、組織跨國(guó)公司,甚至參與發(fā)展中國(guó)家制訂礦產(chǎn)資源法等手段,控制并掠奪這些國(guó)家的礦產(chǎn)資源,以保障國(guó)內(nèi)礦產(chǎn)資源供應(yīng)。同時(shí),為阻撓新興國(guó)家發(fā)展,在經(jīng)濟(jì)上遏制社會(huì)主義國(guó)家,繼續(xù)保持資本主義國(guó)家在礦業(yè)等領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì),1949年11月在美國(guó)的提議下成立了“巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)”,組織機(jī)構(gòu)包括咨詢小組、調(diào)整委員會(huì)和中國(guó)委員會(huì)。其中中國(guó)委員會(huì)于1952年成立,是對(duì)中國(guó)實(shí)行禁運(yùn)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。美國(guó)等17個(gè)西方國(guó)家通過(guò)“巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)”協(xié)定,限制向社會(huì)主義國(guó)家和一些民族主義國(guó)家出口戰(zhàn)略物資和高端技術(shù),其范圍包括金屬、礦物及其制成品、化學(xué)類和石油產(chǎn)品、原子能物質(zhì)和設(shè)備等領(lǐng)域。因此,許多新興的發(fā)展中國(guó)家在取得政治獨(dú)立之后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期里,經(jīng)濟(jì)上仍受發(fā)達(dá)國(guó)家殖民主義勢(shì)力的盤剝和榨取,甚至仍處于從屬和附庸的地位。
        伴隨著聯(lián)合國(guó)自然資源永久主權(quán)原則的確立和發(fā)展中的資源國(guó)聯(lián)合起來(lái)組建生產(chǎn)國(guó)或輸出國(guó)組織,再加上受到羅馬俱樂(lè)部悲觀論的影響,為控制礦業(yè),許多發(fā)展中國(guó)家發(fā)起了國(guó)有化運(yùn)動(dòng),礦業(yè)立法及礦業(yè)法改革也主要著眼于國(guó)家控制。資源國(guó)政府開始對(duì)海外公司采取敵對(duì)態(tài)度,限制外資勘查開發(fā)本國(guó)的礦產(chǎn)資源。一些資源國(guó)政府采用了直接對(duì)外資進(jìn)行沒(méi)收和征用等方式,而直接參與或通過(guò)其國(guó)有礦業(yè)公司參與跨國(guó)公司的項(xiàng)目,在項(xiàng)目中占多數(shù)股權(quán)或者進(jìn)行產(chǎn)量分享或利潤(rùn)分享的形式運(yùn)用得更為普遍。
        礦業(yè)國(guó)有化在20世紀(jì)60年代初具規(guī)模,70年代達(dá)到頂峰,這段時(shí)期世界范圍內(nèi)崛起了大量國(guó)有礦業(yè)公司。隨著國(guó)家控制力的加強(qiáng),國(guó)有經(jīng)濟(jì)逐步在礦業(yè)中占據(jù)了主導(dǎo)地位,國(guó)有企業(yè)官僚、效率低下、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)短缺、運(yùn)行機(jī)制不靈活等痼疾逐漸顯現(xiàn)出來(lái),加之1973年和1978年世界性石油危機(jī)增加了采礦的能源成本,1974年金屬價(jià)格暴跌,以及發(fā)展中國(guó)家債務(wù)的日益增加,政府再無(wú)財(cái)力繼續(xù)投資于礦業(yè)。因此,在l因外力的作用下,政府開始進(jìn)人角色重新定位的調(diào)整期。

        3.第三階段,20世紀(jì)80年代到90年代,很多國(guó)鑒對(duì)礦業(yè)進(jìn)行非國(guó)有化改造,吸引私人投資成為主流。過(guò)達(dá)國(guó)家展開新一輪資源利用攻勢(shì),礦業(yè)全球化的廣度,深度得到發(fā)展。
        從20世紀(jì)80年代開始,全球礦業(yè)國(guó)有化趨勢(shì)二生逆轉(zhuǎn)。逆轉(zhuǎn)的原因除了對(duì)國(guó)有企業(yè)頑疾的認(rèn)識(shí)外,二的國(guó)家也受到了外部壓力。80年代初期,發(fā)展中國(guó)家已債臺(tái)高筑。同時(shí),世界性經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致礦產(chǎn)品需求下降,礦產(chǎn)品價(jià)格進(jìn)一步下跌。此外,70年代發(fā)展中國(guó);對(duì)國(guó)有公司的大量投入,到80年代開始發(fā)現(xiàn)大量礦床,需要注人資本進(jìn)行開發(fā),但由于當(dāng)時(shí)發(fā)展中國(guó)家l陷人債務(wù)困擾和財(cái)政赤字泥潭,難以繼續(xù)投資。為渡過(guò)難關(guān),很多國(guó)家求助于世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織而這些組織給出的解決方法是將國(guó)有企業(yè)私有化。當(dāng)時(shí)資源供應(yīng)緊張論調(diào)已經(jīng)緩解,因此,歐美、亞太及三洲、拉丁美洲都開始進(jìn)行礦業(yè)法改革,對(duì)其大型國(guó)有刁業(yè)公司進(jìn)行私有化改造,并通過(guò)對(duì)外資實(shí)行國(guó)民待遇甚至超國(guó)民待遇、解除外資股權(quán)限制、增加程序的透明性和礦業(yè)權(quán)安全性以及降低稅率和權(quán)利金費(fèi)率等來(lái).善礦業(yè)投資環(huán)境,吸引私人投資;同時(shí),政府開始調(diào)整其在礦業(yè)中的角色,從礦業(yè)的直接經(jīng)營(yíng)者向管理與服務(wù)者轉(zhuǎn)換。
        由于發(fā)展中國(guó)家礦業(yè)投資環(huán)境不斷改善,出于擴(kuò)大資源和保護(hù)本國(guó)環(huán)境等目的,許多發(fā)達(dá)國(guó)家積極支持本國(guó)礦業(yè)公司進(jìn)行海外投資。有些跨國(guó)公司為擴(kuò)大地盤,搶占全球礦產(chǎn)資源,還采取了兼并、購(gòu)置、資產(chǎn)重組等方式來(lái)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。這樣,又掀起了新一輪的礦業(yè)跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的高潮。最具代表性的就是美國(guó)。美國(guó)政府為確保戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源長(zhǎng)期穩(wěn)定的國(guó)外供應(yīng)來(lái)源,充分利用礦業(yè)全球化和世界經(jīng)濟(jì)一體化的趨勢(shì),采了各種政策和策略,其中最重要的是通過(guò)大量資本輸出,主要包括國(guó)家資本輸出(含軍事援助)、對(duì)外直投資和間接資本的輸出(證券投資和借貸資本),支持眾多的跨國(guó)石油和礦業(yè)公司在海外進(jìn)行礦產(chǎn)勘查、開發(fā)、冶煉和營(yíng)銷,掌握全球礦產(chǎn)資源基地,保證原料的充分供應(yīng)。
        美國(guó)等國(guó)家在控制礦產(chǎn)資源的同時(shí),繼續(xù)阻撓發(fā)展中國(guó)家。它們還繼續(xù)建立聯(lián)盟性質(zhì)的組織,其中有許多涉及礦產(chǎn)資源的安排。1994年4月1日,“巴黎統(tǒng)籌委員會(huì)”宣布解散后,美國(guó)等國(guó)家又于19%年7月出臺(tái)了新的限制措施——“關(guān)于常規(guī)武器和雙用途物品及技術(shù)出口控制的瓦森納安排”。從1996年11月l日起實(shí)施新的控制清單和信息交換規(guī)則。“瓦森納安排”聲稱不針對(duì)任何國(guó)家和國(guó)家集團(tuán),不妨礙正常的民間貿(mào)易,也不干涉通過(guò)合法方式獲得自衛(wèi)武器的權(quán)力,但無(wú)論從其成員國(guó)的組成還是該機(jī)制的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行看,“瓦森納安排”都具有明顯的集團(tuán)性質(zhì)和針對(duì)發(fā)展中國(guó)家的特點(diǎn)。
        這個(gè)時(shí)期的礦業(yè)投資開放以及自由化的結(jié)果是礦業(yè)全球化加速,體現(xiàn)在全球化經(jīng)營(yíng)的礦業(yè)企業(yè)數(shù)量增加,對(duì)外資開放的國(guó)家增加,礦業(yè)資本市場(chǎng)全球化,各國(guó)從政府到非政府組織以及企業(yè)各方面合作加強(qiáng)。

        4.第四階段,進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),資源供求呈現(xiàn)新一輪緊張局勢(shì),全球化與反全球化并立而行。反全球化的主要手段是資源利益調(diào)整。
        21世紀(jì)以來(lái),因礦產(chǎn)品供需兩旺,礦產(chǎn)品價(jià)格持續(xù)上漲,礦業(yè)企業(yè)盈利大幅增加。各國(guó)處于不同的波動(dòng)周期中。
        一些20世紀(jì)80~90年代開始對(duì)外開放、對(duì)礦業(yè)投資提供很多優(yōu)惠的國(guó)家,由于政府、社會(huì)與企業(yè)之間利益分配不均衡,尤其是國(guó)家沒(méi)有獲得公平合理收益的問(wèn)題突出,政府開始重新審視收益分配問(wèn)題。亞洲許多國(guó)家主要通過(guò)提高權(quán)利金和資源稅、征收所得稅等方式來(lái)提高政府收益;拉丁美洲則主要采取增加收費(fèi)額度、降低補(bǔ)貼、提高收人稅等方式;而非洲各國(guó)政府采取的措施多種多樣,主要包括提高權(quán)利金、國(guó)家股份、公司所得稅,征收可變利潤(rùn)稅、暴利稅,縮小勘探區(qū)、開發(fā)區(qū)的面積,縮短開發(fā)區(qū)許可證的時(shí)間,開發(fā)商要參與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)等。除了發(fā)展中國(guó)家希望從上漲的礦產(chǎn)品價(jià)格中增加政府收益外,某些發(fā)達(dá)國(guó)家為了增加稅收和投資,根據(jù)新的礦產(chǎn)品價(jià)格,簽署了新的法律,例如美國(guó)阿拉斯加州。
        與此同時(shí),一些國(guó)家出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下的資源民族主義傾向,強(qiáng)調(diào)資源為本國(guó)企業(yè)或公民控制。巴西、委內(nèi)瑞拉、玻利維亞、贊比亞、納米比亞、津巴布韋等很多國(guó)家,就都不同程度地出現(xiàn)了這種傾向。在拉丁美洲,委內(nèi)瑞拉和玻利維亞為維護(hù)資源主權(quán),增加國(guó)家的財(cái)政收人,出臺(tái)了一系列國(guó)有化政策。在非洲,最具影響的就是南非政府頒布新的《礦產(chǎn)和石油資源開發(fā)法》及配套規(guī)章《提高弱勢(shì)群體在南非礦業(yè)領(lǐng)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位基本章程》,將礦產(chǎn)資源的所有權(quán)收歸國(guó)有,支持和鼓勵(lì)以黑人為主的弱勢(shì)群體參與資源工業(yè),最終做到使全體南非人民都能平等地參與礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)和利用。根據(jù)新礦業(yè)法,包括外國(guó)公司在內(nèi)的所有正在南非從事礦業(yè)活動(dòng)的公司必須在2009年和2014年以前先后將公司股份的15%和26%轉(zhuǎn)讓給黑人公司。
        而一些過(guò)去對(duì)外資開放程度較低的國(guó)家,比如阮爾及利亞、加納、烏干達(dá)、肯尼亞、朝鮮、伊拉克、伊朗等,則開始吸引外商投資。它們主要通過(guò)修改礦業(yè)法,允許外國(guó)企業(yè)進(jìn)人或控股礦業(yè)企業(yè),同時(shí)給予稅收方面的優(yōu)惠,以及政府加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。包括偉國(guó)、俄羅斯等在內(nèi)的新興資源生產(chǎn)和消費(fèi)大國(guó),在加性對(duì)外投資的同時(shí),也開始對(duì)外資實(shí)行限制,其中以俄羅斯為最。
        加強(qiáng)礦產(chǎn)資源行政管理,是很多發(fā)展中國(guó)家這一時(shí)期的另一特點(diǎn)。蒙古、印度尼西亞、吉爾吉斯斯坦、塞拉利昂、塞內(nèi)加爾、坦桑尼亞、剛果、幾內(nèi)亞等國(guó)家開始對(duì)礦業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行重新審視和整頓。有些國(guó)家對(duì)過(guò)去尤其是外國(guó)公司同前政府簽署的協(xié)議條款進(jìn)行重新審查,同時(shí)對(duì)礦業(yè)權(quán)履行情況進(jìn)行全面檢查。對(duì)一些不合理的合同或提出重新談判,或直接取消礦業(yè)權(quán)。
        繼20世紀(jì)90年代世界上百余個(gè)國(guó)家修改礦業(yè)法以后,目前很多國(guó)家進(jìn)入新一輪礦業(yè)法修改周期,此輪修改的目標(biāo)是調(diào)整利益分配及促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。因世界銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)的廣泛參與和各國(guó)之間互相借鑒,礦業(yè)立法更趨理性。如何實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源利益在國(guó)家、企業(yè)、社區(qū)之間公平合理分配,隨著市場(chǎng)狀況進(jìn)行自動(dòng)詐整,是包括發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)的很多國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。

        5.近年來(lái),美國(guó)、俄羅斯、澳大利亞、加拿大、歐盟書國(guó)家和地區(qū)加強(qiáng)了對(duì)礦業(yè)投資的審查和限制,設(shè)置礦業(yè)投資壁壘;一些發(fā)展中國(guó)家的礦產(chǎn)貿(mào)易政策呈趨緊搶勢(shì);國(guó)際金融危機(jī)的發(fā)生,引發(fā)了新一輪的貿(mào)易投資保護(hù)主義,波及礦產(chǎn)資源和能源領(lǐng)域。
        近年來(lái),隨著國(guó)際并購(gòu)的活躍,特別是中國(guó)、俄羅斯和印度等國(guó)企業(yè)走出國(guó)門積極參與國(guó)際投資,美國(guó)、加拿大、澳大利亞、俄羅斯等國(guó)紛紛出臺(tái)新規(guī)定,提高外國(guó)投資限制門檻,加強(qiáng)了對(duì)外國(guó)企業(yè)的審查和限制,一些歐洲國(guó)家也在效仿考慮這方面立法。
        美國(guó)、澳大利亞、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家投資環(huán)境相對(duì)清晰透明和穩(wěn)定,投資保護(hù)法律體系比較健全,通過(guò)立法對(duì)外國(guó)企業(yè)投資本國(guó)企業(yè)進(jìn)行審查和限制,特別是對(duì)能源、安全等設(shè)立了大量壁壘,相關(guān)部門從經(jīng)濟(jì)、政治以及社會(huì)角度等方面綜合衡量。對(duì)國(guó)外國(guó)有企業(yè)投資,無(wú)論規(guī)模大小,還要進(jìn)行額外審查,具體審查的內(nèi)容包括國(guó)有企業(yè)是否受母國(guó)政府控制,是否有損國(guó)家利益,是否導(dǎo)致不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)或?qū)υ搰?guó)行業(yè)產(chǎn)生不當(dāng)控制等。有時(shí),會(huì)以影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全為名予以反對(duì)。
        印度、越南等國(guó)家為了滿足本國(guó)未來(lái)的礦產(chǎn)資源需求,以及獲得最大限度的經(jīng)濟(jì)利益,通過(guò)提高出口稅等方式對(duì)戰(zhàn)略性或關(guān)鍵性礦產(chǎn)的出口進(jìn)行控制。柬埔寨、朝鮮、巴西等國(guó)家為了延長(zhǎng)本國(guó)的產(chǎn)業(yè)鏈,加強(qiáng)下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,限制或禁止礦石出口;而津巴布韋等國(guó)家則采取激勵(lì)措施,鼓勵(lì)礦業(yè)企業(yè)在礦產(chǎn)所在國(guó)進(jìn)行礦產(chǎn)品深加工;蒙古、南非、贊比亞等國(guó)家也表現(xiàn)出了類似傾向。蒙古等國(guó)家吸引外資的方式可能會(huì)發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變,由以前的直接授予礦業(yè)權(quán)的方式轉(zhuǎn)變?yōu)楣蛡蛲鈬?guó)礦業(yè)公司,以工程承包的方式進(jìn)行礦產(chǎn)資源開采。
        自美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)以來(lái),危機(jī)逐步從金融領(lǐng)域蔓延到實(shí)體經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,并在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下迅速影響到世界各國(guó)。伴隨著金融危機(jī),新一輪貿(mào)易保護(hù)主義重新出現(xiàn)。為阻止經(jīng)濟(jì)衰退,越來(lái)越多的國(guó)家開啟了形形色色的“貿(mào)易保護(hù)閥”。在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域,貿(mào)易保護(hù)主義亦日趨嚴(yán)重。歐美在自由貿(mào)易上采取雙重標(biāo)準(zhǔn),一方面對(duì)本國(guó)國(guó)內(nèi)礦業(yè)行業(yè)極端保護(hù),另一方面卻對(duì)我國(guó)的合理保護(hù)向世貿(mào)組織進(jìn)行起訴。


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      責(zé)任編輯:nonferrous metals

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