中共十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出要建立國(guó)家公園體制。在今年兩會(huì)上，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立責(zé)權(quán)統(tǒng)一的國(guó)家公園管理體制成為委員們關(guān)注的熱點(diǎn)之一。
　　法規(guī)缺失 多頭管理
　　據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至目前，我國(guó)現(xiàn)有世界自然遺產(chǎn)43處、國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園240處、自然保護(hù)區(qū)428處、森林公園779處、濕地公園429處、風(fēng)景名勝區(qū)225處，但我國(guó)尚未建立統(tǒng)一完整的國(guó)家公園管理體制。
　　全國(guó)政協(xié)委員、湖南省政協(xié)副主席、民盟湖南省主委、湖南省國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng)楊維剛分析說，究其原因，一是因?yàn)槿狈y(tǒng)一的法律法規(guī)依據(jù)。風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)分別依據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》設(shè)立，森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、水利景區(qū)等則依據(jù)部門規(guī)章或規(guī)范性文件設(shè)立。二是多頭管理，權(quán)責(zé)不清，功能重疊交叉。同一區(qū)域的保護(hù)區(qū)或公園，有的既是自然保護(hù)區(qū)，又是風(fēng)景名勝區(qū)，還可能是地質(zhì)公園、森林公園、濕地公園等，“一園多牌”現(xiàn)象突出。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園中有119處與其他類型公園和保護(hù)區(qū)重疊，風(fēng)景名勝區(qū)中有116處與其他類型公園重疊，森林公園中有150處與其他類型公園和保護(hù)區(qū)重疊。三是不能很好地處理開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系。重報(bào)批輕建設(shè)、重開發(fā)輕保護(hù)、重經(jīng)濟(jì)效益輕生態(tài)社會(huì)效益的現(xiàn)象比較突出。四是資源權(quán)屬不清晰，利益關(guān)系復(fù)雜。我國(guó)的國(guó)家級(jí)公園內(nèi)土地權(quán)屬既有國(guó)有土地，也有集體土地，附著在土地上的資源權(quán)既有集體權(quán)，也有個(gè)人權(quán)，形成了集體或個(gè)人所有、政府管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)的格局。
　　全國(guó)政協(xié)委員、民革河北省副主委、河北省林業(yè)廳副廳長(zhǎng)沈瑾也持同樣觀點(diǎn)。沈瑾指出，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，保護(hù)區(qū)也面臨著挑戰(zhàn)，當(dāng)前要推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)為主體的國(guó)家公園體制，存在3個(gè)方面的問題：一是在分類和管理體制上，目前我國(guó)有自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)和國(guó)家水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)。同時(shí)還有海洋特別保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、保護(hù)小區(qū)和農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)。這些保護(hù)區(qū)類型多并跨越了自然和人文兩大領(lǐng)域，分屬多個(gè)不同的行政主管部門管理，在地理空間上還有些交叉和重疊，同一區(qū)域被審批為不同類型的保護(hù)區(qū)，并同時(shí)掛多個(gè)牌子，由多個(gè)部門依據(jù)不同的法律或規(guī)范性文件實(shí)施行政管理。目前我國(guó)的保護(hù)地分類體系不能體現(xiàn)在管理目標(biāo)、監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)和管理方式上的差別，影響了我國(guó)保護(hù)區(qū)體系的整體保護(hù)成效。二是在法律法規(guī)方面，目前執(zhí)行的法規(guī)大部分是在由各主管部門主導(dǎo)下制定完成的，內(nèi)容以各部門主要職權(quán)為基礎(chǔ)，主要用于某一特定自然資源或保護(hù)區(qū)的類型，都過于強(qiáng)化部門權(quán)益，不僅無法體現(xiàn)保護(hù)目標(biāo)和發(fā)展重點(diǎn)，也不能滿足實(shí)際管理工作的需求。有些法律、法規(guī)立法位階較低、滯后，不能適應(yīng)國(guó)家公園體制和自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的要求。三是在投入上，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)平均投入為50美元/公頃，與發(fā)達(dá)國(guó)家2000美元/公頃、發(fā)展中國(guó)家150美元/公頃的標(biāo)準(zhǔn)相比，我國(guó)對(duì)自然保護(hù)區(qū)的投入仍處于很低的水平。資金保障機(jī)制和籌融資渠道是制約保護(hù)區(qū)發(fā)展的突出問題，我國(guó)的保護(hù)區(qū)即使是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，管理經(jīng)費(fèi)主要靠地方財(cái)政出錢養(yǎng)護(hù)。保護(hù)區(qū)越多的地方，承擔(dān)的管護(hù)費(fèi)用越重。越是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，保護(hù)區(qū)面積越大，投入也越多。許多重要保護(hù)區(qū)多處于老少邊窮地區(qū)，地方財(cái)政對(duì)保護(hù)區(qū)的支持也非常有限。有的保護(hù)區(qū)在批準(zhǔn)建立甚至連劃界釘樁的資金都不夠，更談不上保護(hù)。權(quán)責(zé)不對(duì)等直接影響了保護(hù)區(qū)的積極性。當(dāng)保護(hù)與開發(fā)產(chǎn)生矛盾時(shí)，往往是保護(hù)讓位于開發(fā)，甚至有些地方撤銷了已經(jīng)依法建立的自然保護(hù)區(qū)。
　　實(shí)際上，這種條塊分割、“九龍治水”的公園（保護(hù)區(qū)）模式，不僅不利于管理和保護(hù)，而且還引發(fā)了許多矛盾。一些地方及部門盲目圈占地盤，對(duì)公園（保護(hù)區(qū)）一劃就是數(shù)十甚至數(shù)百平方千米。在這一區(qū)域內(nèi)，礦產(chǎn)開發(fā)活動(dòng)無法開展，甚至連正常的地質(zhì)調(diào)查和勘探活動(dòng)也無法進(jìn)行。
　　加快立法 完善體制
　　占中國(guó)1/6陸地國(guó)土面積的自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)是我國(guó)自然環(huán)境最好、生態(tài)環(huán)境最優(yōu)的一片國(guó)土。這些保護(hù)區(qū)在野生動(dòng)植物和自然遺跡的保護(hù)、國(guó)家生物戰(zhàn)略資源、國(guó)土生態(tài)安全等方面起到了非常重要的作用。沈瑾認(rèn)為，推動(dòng) “國(guó)家公園體制”建設(shè)的核心意義在于治國(guó)理念的轉(zhuǎn)變，一是要對(duì)各類保護(hù)區(qū)重新分類整合，建立符合國(guó)情的國(guó)家公園體制。保護(hù)區(qū)的分類系統(tǒng)是管理體制的基礎(chǔ)。建議結(jié)合現(xiàn)行的保護(hù)區(qū)運(yùn)行特點(diǎn)參照世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的保護(hù)區(qū)分類系統(tǒng)，制定符合中國(guó)國(guó)情的保護(hù)區(qū)分類系統(tǒng)。整合分散在中央各部門的管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一歸口到一個(gè)管理部門，具體負(fù)責(zé)國(guó)家公園及保護(hù)區(qū)的管理工作，在其范圍內(nèi)有統(tǒng)一的管理權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，使保護(hù)職能與生態(tài)系統(tǒng)的整體性相符合。二是推動(dòng)立法，制定相配套的政策、法規(guī)。積極開展立法調(diào)研、加快制定基本法《國(guó)家公園及保護(hù)區(qū)法》，使其與其他同位法相協(xié)調(diào)。按國(guó)家公園和保護(hù)區(qū)管理分類標(biāo)準(zhǔn)制定管理政策目標(biāo)，體現(xiàn)國(guó)家公園的保護(hù)和公益導(dǎo)向。按不同保護(hù)區(qū)類型不同管理方式，開展“一區(qū)一法”立法工作，增強(qiáng)國(guó)家公園及保護(hù)區(qū)工作的針對(duì)性和可操作性，并形成科學(xué)系統(tǒng)的法律法規(guī)體系。
　　楊維剛指出，從國(guó)外建立國(guó)家公園管理體制的實(shí)踐看，主要有以中央集權(quán)為主的美國(guó)模式、以地方自治為主的德國(guó)模式、以綜合管理為主的加拿大模式3種模式。我們要總結(jié)現(xiàn)有建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)外做法，加快建立適合我國(guó)國(guó)情的國(guó)家公園管理體制。他建議，加快國(guó)家公園立法。建議全國(guó)人大開展國(guó)家公園調(diào)研工作，建立國(guó)家公園管理的相關(guān)法律法規(guī)體系，確保國(guó)家公園建設(shè)和管理規(guī)范有序進(jìn)行。堅(jiān)持保護(hù)為主的原則。正確處理開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，將保護(hù)擺在首位。杜絕片面追求經(jīng)濟(jì)效益，加強(qiáng)旅游秩序的科學(xué)管理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。要發(fā)揮各個(gè)方面在資源保護(hù)中的積極性，在注重發(fā)揮中央政府作用的同時(shí)，發(fā)揮地方政府、特許承租人、科學(xué)家和當(dāng)?shù)厝罕姷淖饔?，共同參與管理。強(qiáng)化特許承租人、當(dāng)?shù)鼐用裨趪?guó)家公園建設(shè)、保護(hù)與開發(fā)利用中的責(zé)任，并依法保護(hù)其合法權(quán)益。
　　整合資源 統(tǒng)一管理
　　建立國(guó)家公園管理體制必須要因地制宜，選準(zhǔn)突破口。楊維剛特別建議，要建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，將自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等在國(guó)家公園的概念下加以整合，實(shí)行統(tǒng)一的科學(xué)管理。當(dāng)前要兼顧需要與可能，逐步建立以地質(zhì)遺跡保護(hù)為基礎(chǔ)的國(guó)家公園管理體制。
　　“在當(dāng)前形勢(shì)下，建立以地質(zhì)遺跡保護(hù)為基礎(chǔ)的國(guó)家公園管理體制具備一定的條件和基礎(chǔ)，也利于對(duì)各類保護(hù)區(qū)和公園的保護(hù)。”楊維剛介紹，一是對(duì)地質(zhì)遺跡資源的保護(hù)可以涵蓋其他資源類型。地質(zhì)遺跡資源與所處的大地構(gòu)造及周邊自然環(huán)境緊密聯(lián)系，對(duì)地質(zhì)遺跡資源的保護(hù)與管理，應(yīng)包括對(duì)所在區(qū)域動(dòng)植物，以及水、大氣、土壤等生態(tài)因素和自然資源的保護(hù)與管理。二是現(xiàn)行地質(zhì)公園管理體制已較為完善，并與國(guó)際接軌。我國(guó)各類國(guó)家級(jí)公園分類管理中，只有世界地質(zhì)公園是與聯(lián)合國(guó)教科文組織對(duì)應(yīng)設(shè)立的。聯(lián)合國(guó)教科文組織地質(zhì)公園秘書處將世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)辦公室設(shè)在北京，由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)管理。三是目前有多種功能區(qū)重疊的公園，其公園的主體部分均以地質(zhì)遺跡景觀為主。如張家界的典型特色是砂巖峰林地貌（又名張家界地貌），崀山是丹霞地貌。四是國(guó)家已明確由國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，由國(guó)土資源部門牽頭管理國(guó)家公園，有利于將國(guó)家公園各類自然資源實(shí)行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一保護(hù)和統(tǒng)一管理。
　　沈瑾?jiǎng)t建議，要完善運(yùn)行保障機(jī)制，把國(guó)家公園及各級(jí)保護(hù)區(qū)的資金保障機(jī)制納入法制化軌道，建設(shè)資金應(yīng)當(dāng)列入中央財(cái)政預(yù)算。按國(guó)際平均水平的資金投入，保護(hù)好近18%自然環(huán)境最好的國(guó)土，是我國(guó)自然保護(hù)事業(yè)投入產(chǎn)出比最高的一項(xiàng)投入。應(yīng)將保護(hù)區(qū)建設(shè)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃并納入到各級(jí)干部任期目標(biāo)管理責(zé)任考核之中，實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。