地勘困境倒逼礦產(chǎn)資源管理改革
　　俄羅斯近20多年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程表明，礦物原料部門是使其擺脫1992年～1999年間經(jīng)濟(jì)危機(jī)的主要力量，不僅保障了2000年～2008年間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且鞏固了國家預(yù)算系統(tǒng)，提供了其后所使用的財(cái)政準(zhǔn)備金。在新的危機(jī)期，礦物原料部門也給銀行系統(tǒng)和某些工農(nóng)業(yè)部門提供了經(jīng)濟(jì)支持，是經(jīng)濟(jì)危機(jī)過后俄羅斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一支柱。俄羅斯迄今發(fā)現(xiàn)并探明了近2萬個礦床，其中1/3以上已投產(chǎn)。大型和特大型礦床約占礦床總數(shù)的5%，但其擁有的儲量幾乎占了俄羅斯礦產(chǎn)資源總儲量的70%，產(chǎn)量的50%。石油、天然氣、煤、鐵、鎳、鉑族金屬、銅、金、金剛石、鉀鹽和石棉等是俄羅斯的優(yōu)勢礦產(chǎn)。
　　豐富的礦產(chǎn)資源和強(qiáng)大的開采加工能力，使俄羅斯成為世界上最重要的礦產(chǎn)品生產(chǎn)國和出口國之一。主要礦種的礦物原料及其加工產(chǎn)品，不僅可滿足國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，保障了國家礦產(chǎn)資源安全，而且有力地?cái)U(kuò)大了俄羅斯的出口創(chuàng)匯能力，增強(qiáng)了俄羅斯政治、軍事、外交實(shí)力和地位。
　　盡管如此，俄羅斯的地質(zhì)找礦工作卻明顯滯后于其礦業(yè)開發(fā)工作。1990年~2005年間，俄羅斯的普查勘探活動基本停滯，地勘工作陷入困境，這也倒逼其實(shí)施礦產(chǎn)資源管理改革。為此，2005年，俄羅斯自然資源部制定并批準(zhǔn)了《2005年~2020年以礦物原料供需平衡為基礎(chǔ)的俄羅斯地下資源研究與礦物原料基地再生產(chǎn)長期國家規(guī)劃》。該規(guī)劃包括三方面目的：一是保障礦物原料簡單再生產(chǎn)，即新增儲量要補(bǔ)償開采量；二是滿足基礎(chǔ)工業(yè)部門的礦物原料需求；三是保持預(yù)算穩(wěn)定性，依靠礦產(chǎn)出口增加外匯收入。
　　長期規(guī)劃實(shí)施以來，情況出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)，2004年~2008年間該國地勘經(jīng)費(fèi)逐年增加，工作效益與成果比較顯著。但受2008年金融危機(jī)影響，地勘工作再次陷入短暫低迷狀態(tài)，其后又迅速回升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，長期規(guī)劃實(shí)施的前5年，俄羅斯已發(fā)現(xiàn)近500個礦床，礦產(chǎn)開采稅收入增長5倍。因此，俄羅斯專家認(rèn)為，該國已逐步改善了過去15年來地勘工作的落后局面。
　　政府和國有地勘單位起主導(dǎo)作用
　　俄羅斯礦產(chǎn)資源管理是典型的政府控制模式，主要是通過俄羅斯聯(lián)邦地質(zhì)部門和大型國有企業(yè)具體實(shí)施。具體來看，俄羅斯大部分空白地區(qū)的礦產(chǎn)勘查工作是由其國有地質(zhì)部門承擔(dān)。俄自然資源和生態(tài)部部長宣布，俄政府決定將現(xiàn)有的地質(zhì)中心和其他地質(zhì)部門整合為“俄羅斯地質(zhì)無限公司”，并準(zhǔn)備將其列入戰(zhàn)略企業(yè)名單。該公司直屬聯(lián)邦政府，100%由國家投資，主要從事國內(nèi)各地區(qū)的地質(zhì)勘查工作。該公司的具體運(yùn)作在《2030年俄羅斯地質(zhì)部門發(fā)展戰(zhàn)略方案》中已有明確路線。而已設(shè)立礦業(yè)權(quán)區(qū)塊的勘查工作，則由國營大型礦業(yè)公司承擔(dān)。
　　不僅如此，俄羅斯《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，成為俄聯(lián)邦所屬大陸架的聯(lián)邦礦區(qū)和位于俄聯(lián)邦境內(nèi)并延伸到大陸架的礦區(qū)使用人必須具備下述條件：依據(jù)俄羅斯法律成立的法人，具有不少于5年以上在俄聯(lián)邦所屬大陸架礦區(qū)的開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，且俄聯(lián)邦法定資本所占份額超過50%，或者俄聯(lián)邦直接或間接控制50%以上的投票權(quán)。由此可見，因俄聯(lián)邦大陸架面積廣闊，且蘊(yùn)含豐富的石油、天然氣等戰(zhàn)略資源，俄羅斯對礦產(chǎn)資源的管理，不僅局限于對資源儲量的掌控，而且包含對礦業(yè)公司資產(chǎn)和資本的限制。
　　根據(jù)2008年第58號聯(lián)邦法令，倘若投資方發(fā)現(xiàn)了具有聯(lián)邦意義的礦床，國家在補(bǔ)償了其實(shí)際開支和風(fēng)險補(bǔ)償金以后，就有權(quán)把礦床收歸國有。但是，風(fēng)險補(bǔ)償最高僅為實(shí)際開支的150%，這與礦產(chǎn)勘查公司所面臨的極高找礦風(fēng)險顯然不成比例，無疑極大地抑制了私營礦業(yè)公司的找礦積極性。
　　俄羅斯地勘工作所需資金以前來自聯(lián)邦預(yù)算、聯(lián)邦主體預(yù)算和礦物原料基地再生產(chǎn)提成資金，經(jīng)過若干年改革，從2002年開始完全取消礦物原料基地再生產(chǎn)提成。目前由國家預(yù)算和地下資源用戶資金組成，2011年二者比值為1∶10。國家預(yù)算主要用于新區(qū)的礦產(chǎn)勘查，而地下資源用戶資金主要是在已取得礦業(yè)權(quán)的區(qū)塊進(jìn)行勘查。
　　從“三資”關(guān)系的角度來看，只有在進(jìn)行礦產(chǎn)資源儲量的國家評審之后，才允許將該礦區(qū)提供給使用人進(jìn)行開發(fā)利用。然后通過招標(biāo)和拍賣的方式，將礦業(yè)權(quán)出讓給地下資源用戶使用，實(shí)現(xiàn)了資源向資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化。實(shí)際上，俄羅斯對于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的管理，如石油、有色金屬、金、金剛石等，仍由國家公司或國家控股公司壟斷，它們控制了國家已探明可采儲量的80%~95%，并壟斷了這些礦產(chǎn)的生產(chǎn)、銷售和出口。
　　礦業(yè)權(quán)自由轉(zhuǎn)讓的主體和途徑受限
　　依據(jù)相關(guān)規(guī)定，俄羅斯礦產(chǎn)資源許可證分為：礦產(chǎn)資源地質(zhì)研究許可證、采礦許可證、非采礦地下設(shè)施建設(shè)和使用許可證、特殊保護(hù)對象設(shè)立許可證。另外，還允許發(fā)放兼用許可證，憑這張?jiān)S可證可以對礦產(chǎn)資源進(jìn)行幾種形式的使用（普查、勘探、采礦）。這種情況下，采礦工作既可以在地質(zhì)研究過程中進(jìn)行，也可以在地質(zhì)研究完成后進(jìn)行。
　　礦產(chǎn)資源地質(zhì)研究許可證享有對礦床進(jìn)行普查和評價的權(quán)利，該許可證只享有規(guī)定的一種（或數(shù)種）礦產(chǎn)的研究權(quán)，且其持有者不享有取得采礦許可證的優(yōu)先權(quán)。在礦產(chǎn)資源地質(zhì)研究許可證有效的區(qū)塊，礦產(chǎn)儲量的地質(zhì)資料經(jīng)國家評審后，可發(fā)放采礦許可證。
　　采礦許可證享有勘探和開采礦床的權(quán)利，如無特別規(guī)定，也享有加工采礦廢料的權(quán)利。
　　俄羅斯《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，法人按照法定程序獲得的礦區(qū)使用權(quán)許可證，不得轉(zhuǎn)讓給第三方，除了以下7種情況：法人重組—變更其法律組織形式；法人吸收新的法人；現(xiàn)法人與其他符合要求的法人合并；現(xiàn)法人分裂出其他的法人；法人成為新法人的創(chuàng)辦人，且原法人轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)時，在新法人的法定資本中所占比重大于50%；作為總公司的法人將礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其子公司；企業(yè)經(jīng)營主體根據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦破產(chǎn)法》獲得破產(chǎn)企業(yè)（礦產(chǎn)使用人）的財(cái)產(chǎn)。因此，在俄羅斯取得礦業(yè)權(quán)的途徑只有兩種：一為招標(biāo)和拍賣，二為公司層面的交易。
　　招標(biāo)和拍賣對應(yīng)于我國的礦業(yè)權(quán)一級市場，實(shí)際上俄羅斯通過招標(biāo)和拍賣出讓的礦業(yè)權(quán)數(shù)量十分有限，而且大多質(zhì)量不佳。進(jìn)行招標(biāo)時，確定中標(biāo)人主要從以下標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考量：礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查規(guī)劃的學(xué)術(shù)、技術(shù)水準(zhǔn)，礦區(qū)利用規(guī)劃的科技含量，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)，相應(yīng)規(guī)劃的實(shí)施期限，資源保護(hù)和環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)措施的有效性，對國防和國家安全的保障程度。其中，進(jìn)行拍賣時，為獲得礦業(yè)權(quán)自愿一次性支付的費(fèi)用額度，是確定勝出者的主要標(biāo)準(zhǔn)。
　　除競標(biāo)和拍賣之外，俄羅斯礦業(yè)權(quán)的交易只能通過公司間的重組、合并、拆分等操作進(jìn)行，且凡涉及礦產(chǎn)使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，許可證必須更名。這就限制了俄羅斯礦業(yè)權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，故而其與我國國內(nèi)礦業(yè)權(quán)二級市場類似的交易市場基本缺失，在一定程度上阻礙了礦產(chǎn)資源資產(chǎn)化和資本化。然而，這也貫徹了俄羅斯礦產(chǎn)資源的“三資”綜合管理理念，國家對于礦產(chǎn)資源的管理進(jìn)一步延伸到了握有資源性資產(chǎn)的公司，規(guī)定其所擁有的礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)不可隨意轉(zhuǎn)讓，只能通過公司間的合并、拆分等方式轉(zhuǎn)讓給新的公司。如此一來，國家便可掌握擁有礦業(yè)權(quán)的法人信息。
　　■延伸思考
　　“三資”管理讓全民共享資源紅利
　　俄羅斯的礦政管理體現(xiàn)了以政府引導(dǎo)為主，市場調(diào)節(jié)為輔的“三資”綜合管理模式。俄羅斯聯(lián)邦政府和國有地勘單位在地勘工作中起主導(dǎo)作用，除極少量的礦產(chǎn)地拿來競標(biāo)和拍賣之外，其礦業(yè)權(quán)只能通過公司層面進(jìn)行交易。雖然這樣做在一定范圍和規(guī)模上限制了礦業(yè)權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，看上去市場“不夠活”，但卻能有效避免礦業(yè)權(quán)市場亂象，尤其能夠很好地管住一些保護(hù)性開采的特定礦種。
　　對此，建議我國有必要像俄羅斯政府一樣，對于特定礦種在一定時期之內(nèi)嚴(yán)格準(zhǔn)入管理，在資質(zhì)、資金等方面提高準(zhǔn)入門檻，采取限制采礦許可證發(fā)放，嚴(yán)格開采總量控制的手段，達(dá)到維護(hù)國家利益和合理利用特定礦種的目的。與此同時，建議加快修改《礦產(chǎn)資源法》，盡早形成新常態(tài)下保護(hù)礦產(chǎn)資源與促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展的法律保障，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。
　　值得一提的是，近年來俄羅斯圍繞資源、資產(chǎn)和資本屬性開展了許多改革探索，比如擬設(shè)立中央自然資源銀行，建立公民紅利國家基金，以落實(shí)地下資源和自然資源的法定公民所有權(quán)。設(shè)立中央自然資源銀行的主要目的是，保障自然資源的有效、有益、盈利以及合理利用，從而積累自然資源財(cái)富，進(jìn)行礦產(chǎn)資源的資本化管理。這對于實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的全民所有具有重要的戰(zhàn)略意義。而俄羅斯建立國民紅利基金的目的在于，將因自然資源商業(yè)利用而獲得的資金（包括拍賣地下資源使用權(quán)的收入、拍賣礦產(chǎn)儲量的收入和自然資源地租費(fèi)）納入基金，使該國公民每年都享有國民紅利基金的收益。因此，在俄羅斯儲蓄銀行的所有支行，都計(jì)劃設(shè)立全權(quán)代辦處，每個公民都可在那里開立國民紅利的個人賬戶?；痤A(yù)算應(yīng)當(dāng)規(guī)定自然資源（公民）紅利的收支額度，以及由俄聯(lián)邦國家杜馬批準(zhǔn)的基金會自身的開支。
　　對此，建議規(guī)范我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅、費(fèi)、價款征收制度，厘清資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和價款的概念，設(shè)計(jì)不同礦種的差別化稅費(fèi)費(fèi)率和匯繳制度。礦產(chǎn)資源屬全民所有，屬于高收益產(chǎn)業(yè)，誰占有，誰受益。建議像俄羅斯聯(lián)邦政府一樣，建立公民紅利國家基金，讓全民所有落到實(shí)處。紅利基金用于民生，可以抑制暴利，縮小貧富差距，使礦產(chǎn)資源帶來的紅利真正惠及全民。
　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊刭|(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心）