在近些年發(fā)生的礦業(yè)污染事件中，尾礦污染引發(fā)的環(huán)境事件尤其突出，諸如2008年的山西省襄汾縣“9·8”特別重大尾礦庫潰壩事故、2011年的云南曲靖鉻渣污染事件，又如2012年陜西省韓城市白礬鐵礦尾礦污染環(huán)境公益訴訟案。而以上案件因性質(zhì)和后果均較為嚴(yán)重，涉案企業(yè)最終都為此付出了沉重的代價(jià)。除需承擔(dān)民事賠償責(zé)任及行政處罰責(zé)任外，云南曲靖鉻渣污染事件及山西省襄汾縣“9·8”尾礦庫潰壩事故的責(zé)任企業(yè)中還有相應(yīng)負(fù)責(zé)人被追究了刑事責(zé)任。
　　上述案件中，陜西省韓城市白礬鐵礦尾礦污染環(huán)境公益訴訟案系國內(nèi)最早關(guān)于尾礦污染的環(huán)境公益訴訟案之一，具有一定的典型性。北京市雨仁律師事務(wù)所律師霍志劍作為顧問團(tuán)成員參與了該案件前期論證的整個(gè)過程。
　　“對(duì)于該案而言，僅從判決結(jié)果來看，被告企業(yè)不過是被判決承擔(dān)百萬元左右的費(fèi)用支出而已，但實(shí)際上，在該案訴訟工作進(jìn)行的同時(shí)，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局及政府對(duì)污染企業(yè)也施以了責(zé)令停業(yè)、限期治理等行政強(qiáng)制手段。除承擔(dān)賠償責(zé)任外，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營也因此受到了嚴(yán)重影響，損失是難以估計(jì)的。”霍志劍表示。
　　尾礦環(huán)境污染問題不可小覷
　　尾礦是指金屬或非金屬礦山開采出的礦石經(jīng)選礦廠選出有價(jià)值的精礦后排放的廢渣。
　　“尾礦污染的危害是顯而易見的，其危害主要表現(xiàn)在占用土地，覆蓋森林，破壞植被；堵塞水體，污染水質(zhì)；粉塵飛揚(yáng)，污染空氣；尾砂流失，污染土壤；金屬流失，資源浪費(fèi)這些方面。”霍志劍分析說。
　　由于受社會(huì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件的影響，建壩處理尾礦較其他處理方法要易于實(shí)施，因而發(fā)展中國家對(duì)廢石、尾礦進(jìn)行建壩處理較為廣泛，我國亦是如此。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)有尾礦庫12655座，其中三等以上大中型尾礦庫為533座，占總數(shù)的4.2%；四、五等小型尾礦庫12122座，占總數(shù)的95.8%。截至2009年年底，我國尾礦累計(jì)堆存量為100億噸。尾礦已成為我國目前產(chǎn)出量最大、堆存量最多的固體廢棄物，并引起了嚴(yán)重的環(huán)境問題，存在巨大的安全隱患。
　　近幾年來，隨著綠色礦山建設(shè)的推進(jìn)和生態(tài)文明建設(shè)的提出，許多地方開始重視對(duì)尾礦的綜合利用，昔日的包袱正逐步變成財(cái)富。有“中國鉬都”之稱的河南省欒川擁有尾礦庫277座，目前該縣地質(zhì)礦產(chǎn)局利用資源環(huán)境產(chǎn)學(xué)研基地這個(gè)平臺(tái)，開始著手對(duì)尾礦進(jìn)行前期調(diào)查，已達(dá)到綜合利用尾礦、保護(hù)資源環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的目的。
　　但是，受資金及技術(shù)條件等因素限制，我國目前的尾礦綜合利用率僅為7 %，大量尾礦只能堆放在尾礦庫。由于一些礦山廢石尾礦壩防滲標(biāo)準(zhǔn)不高、技術(shù)落后、工程質(zhì)量差，加上長期以來管理不善、技術(shù)力量不足，致使不少尾礦壩存在滲漏、廢渣揚(yáng)散等不同程度的污染現(xiàn)象，個(gè)別企業(yè)的尾礦庫甚至還發(fā)生過重大環(huán)境污染事故。另一方面，我國還存在大量礦業(yè)企業(yè)違規(guī)建設(shè)尾礦庫或不建尾礦庫（堆場）而進(jìn)行自然堆放尾礦廢渣的現(xiàn)象, 污染問題更為突出。而如此之多的不規(guī)范尾礦處置行為當(dāng)然也不可避免地帶來了嚴(yán)重的環(huán)境污染問題。
　　“如果不能對(duì)尾礦進(jìn)行很好的綜合利用、變廢為寶，不僅不利于生態(tài)保護(hù)，還將面臨諸多法律風(fēng)險(xiǎn)。尤其是最嚴(yán)的新《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施后，許多礦山企業(yè)如果不積極應(yīng)對(duì)，很可能會(huì)在尾礦方面栽大跟頭。”霍志劍說。
　　尾礦環(huán)境污染法律風(fēng)險(xiǎn)多多
　　事實(shí)上，我國關(guān)于尾礦環(huán)境管理的相關(guān)法律還是比較健全的。在原則性及專項(xiàng)法律制度方面，《礦產(chǎn)資源法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《防治尾礦污染環(huán)境管理規(guī)定》是我國關(guān)于尾礦管理和環(huán)境保護(hù)的基本法律法規(guī)，尾礦項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)行管理等都必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定。
　　而《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》則是為保護(hù)和合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源而設(shè)立的礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)制度。該辦法是對(duì)礦山開發(fā)建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)、礦山“三廢”處理、礦山土地復(fù)墾與土地保護(hù)利用、礦體生態(tài)破壞治理等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃并保障實(shí)施的。同時(shí)，我國還建立了礦山環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》規(guī)定，尾礦建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，環(huán)境保護(hù)設(shè)施必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用，尾礦建設(shè)項(xiàng)目需經(jīng)過環(huán)境保護(hù)竣工驗(yàn)收后，方可投入使用。
　　在尾礦安全監(jiān)督管理方面，《尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定》明確了尾礦庫生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)建立健全尾礦庫安全生產(chǎn)責(zé)任制，建立健全安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全技術(shù)操作規(guī)程，對(duì)尾礦庫實(shí)施有效的安全管理。該規(guī)定也是對(duì)尾礦庫建設(shè)、運(yùn)行、回采、閉庫及其安全管理與監(jiān)督的專門性規(guī)章。
　　同時(shí)，我國還建立了水土保持及土地復(fù)墾制度和礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度?！端帘３址ā贰ⅰ锻恋貜?fù)墾條例》、《黃金礦山砂金生產(chǎn)土地復(fù)墾規(guī)定》及《財(cái)政部、國土資源部、國家環(huán)保總局關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》構(gòu)成了關(guān)于尾礦庫水土保持、土地復(fù)墾及環(huán)境治理的制度體系。《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》中寫明了礦業(yè)企業(yè)交納環(huán)境恢復(fù)治理保證金的制度。根據(jù)規(guī)定，礦山關(guān)閉前，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)完成礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)義務(wù)；辦理閉坑手續(xù)經(jīng)驗(yàn)收的，返還礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金；逾期不履行治理恢復(fù)義務(wù)或者治理恢復(fù)仍達(dá)不到要求的，國土資源行政主管部門使用繳存的礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金組織治理，治理資金不足部分由采礦權(quán)人承擔(dān)。
　　“不僅如此，我國還建立了工業(yè)固體廢物申報(bào)登記制度、危險(xiǎn)固體廢物轉(zhuǎn)移報(bào)告單制度、尾礦庫建設(shè)及安全技術(shù)規(guī)范等。”霍志劍介紹稱，《固體廢物污染環(huán)境防治法》規(guī)定，產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位必須按照規(guī)定向所在地縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門提供工業(yè)固體廢物種類、產(chǎn)生量、流向、貯存、處置等有關(guān)資料?！段ｋU(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》規(guī)定了危險(xiǎn)固體廢物轉(zhuǎn)移報(bào)告單制度。根據(jù)規(guī)定，危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生單位在轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物前，須按照國家有關(guān)規(guī)定報(bào)批危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移計(jì)劃，經(jīng)批準(zhǔn)后，產(chǎn)生單位應(yīng)當(dāng)向移出地環(huán)境保護(hù)行政主管部門申請(qǐng)領(lǐng)取聯(lián)單。尾礦庫建設(shè)及安全技術(shù)規(guī)范則主要包括尾礦設(shè)施設(shè)計(jì)規(guī)范、《廠礦道路設(shè)計(jì)規(guī)范》及《尾礦庫安全技術(shù)規(guī)程》。
　　按照我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，礦山企業(yè)在尾礦管理過程中將很容易出現(xiàn)環(huán)境問題及法律風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)礦業(yè)企業(yè)已建有尾礦庫、建設(shè)之初也取得環(huán)評(píng)等批復(fù)并已竣工驗(yàn)收，但對(duì)尾礦庫區(qū)疏于管理、對(duì)老化及問題設(shè)施未予及時(shí)維修或未按環(huán)評(píng)文件要求、不規(guī)范堆放、超儲(chǔ)堆存、超期使用或是擅自啟用已閉庫的尾礦庫導(dǎo)致廢渣揚(yáng)散、滲漏、潰壩而致使發(fā)生環(huán)境污染的，責(zé)任企業(yè)將因違反《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》及《尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定》中關(guān)于固體廢物處置的法律規(guī)定，面臨承擔(dān)包括被責(zé)令停止違法行為、限期改正、處以罰款的責(zé)任；逾期未完成治理任務(wù)的，將面臨被停業(yè)或者關(guān)閉的法律風(fēng)險(xiǎn)。此外，負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員將面臨被行政處分和依法被追究刑事責(zé)任的法律風(fēng)險(xiǎn)。
　　而對(duì)礦業(yè)企業(yè)新建尾礦庫或在原庫區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)行改建、擴(kuò)建，但新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)評(píng)審批及環(huán)保驗(yàn)收，雖配套建設(shè)有相應(yīng)設(shè)施，但同時(shí)可能存在重大安全隱患的，責(zé)任企業(yè)將因違反《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》及《固體廢物污染環(huán)境防治法》的法律規(guī)定，面臨被責(zé)令停止建設(shè)、限期補(bǔ)辦手續(xù)，而逾期不補(bǔ)辦手續(xù)的，還將面臨被處罰款的法律風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，建設(shè)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員將被依法給予行政處分。被責(zé)令限期治理、逾期未完成治理任務(wù)的企業(yè)，還將面臨被停業(yè)或者關(guān)閉的法律風(fēng)險(xiǎn)。此外，如發(fā)生重大污染事故，企業(yè)在承擔(dān)民事賠償責(zé)任的同時(shí)，負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員將面臨被追究刑事責(zé)任的法律風(fēng)險(xiǎn)。
　　礦業(yè)企業(yè)疏于對(duì)尾礦廢渣的管理，未建設(shè)有尾礦貯存設(shè)施、場所，未進(jìn)行安全分類存放，或者未采取無害化處置措施而直接在租用的土地堆放，或是擅自擇地偷排偷放，將因違反《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》中關(guān)于固體廢物處置的法律規(guī)定，除面臨承擔(dān)包括被責(zé)令停止違法行為、限期改正、處以罰款的責(zé)任外，后果嚴(yán)重的情況下，負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員還將面臨被行政處分和被追究刑事責(zé)任的法律風(fēng)險(xiǎn)。
　　尾礦庫等設(shè)施停止使用后，若未按時(shí)對(duì)尾礦庫進(jìn)行封場，礦業(yè)企業(yè)將因違反《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定，面臨被由縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令限期改正及處以罰款的法律風(fēng)險(xiǎn)。而礦業(yè)企業(yè)在運(yùn)輸過程中沿途丟棄、遺撒尾礦廢渣或委托沒有危險(xiǎn)品運(yùn)輸、處置資質(zhì)的單位進(jìn)行運(yùn)輸或處置因此而引發(fā)事故的，責(zé)任企業(yè)將因違反《環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單管理辦法》中關(guān)于固體廢物處置及運(yùn)輸?shù)姆梢?guī)定，被處責(zé)令停止違法行為以及罰款的行政責(zé)任。除此之外，負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員將面臨被行政處分和可能被追究刑事責(zé)任的法律風(fēng)險(xiǎn)。
　　礦業(yè)企業(yè)未按規(guī)定繳納土地復(fù)墾保證金、環(huán)境治理保證金，以及未按規(guī)定進(jìn)行土地復(fù)墾和環(huán)境治理的，將承擔(dān)行政罰款責(zé)任，拒不繳納的，將面臨采礦權(quán)延續(xù)變更申請(qǐng)不被批準(zhǔn)、由頒發(fā)采礦許可證的機(jī)關(guān)吊銷采礦許可證的法律風(fēng)險(xiǎn)。礦業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案，未編制或者擴(kuò)大開采規(guī)模、變更礦區(qū)范圍或者開采方式，未重新編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案并經(jīng)原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的，將面臨被處罰款及采礦許可證年檢不被審批通過的法律風(fēng)險(xiǎn)。
　　“礦業(yè)企業(yè)未按照國家規(guī)定申報(bào)登記工業(yè)固體廢物，或者在申報(bào)登記時(shí)弄虛作假的，責(zé)任企業(yè)因違反《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定，將面臨被責(zé)令停止違法行為、限期改正、處以罰款的法律風(fēng)險(xiǎn)。礦業(yè)企業(yè)不按照國家規(guī)定填寫危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單或者未經(jīng)批準(zhǔn)擅自轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物的，將面臨被責(zé)令停止違法行為、限期改正、處以罰款的法律風(fēng)險(xiǎn)。”霍志劍進(jìn)一步分析說。
　　而號(hào)稱“史上最嚴(yán)”的新《環(huán)保法》于2015年1月1日正式實(shí)施后，作為新修訂亮點(diǎn)之一的“按日處罰，上不封頂”制度尤為引人注目。根據(jù)新《環(huán)保法》第五十九條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)，按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰違法行為的種類，這對(duì)尾礦管理又提出了更嚴(yán)的要求。
　　“此條規(guī)定的立法本意旨在加大對(duì)企業(yè)污染的懲罰成本，將倒逼污染企業(yè)重視環(huán)保投入及違法矯正。”霍志劍說，新《環(huán)保法》實(shí)施后，由于有此“上不封頂式”的處罰規(guī)定，如企業(yè)方面對(duì)自身的污染問題仍不再加以規(guī)范和矯正，那么將會(huì)導(dǎo)致責(zé)任企業(yè)須支付高額甚至天價(jià)的罰金為自身長期拖延治理行為而埋單的嚴(yán)重后果，此規(guī)定應(yīng)引起每個(gè)礦業(yè)企業(yè)的充分重視。
　　值得注意的是，隨著環(huán)境公益訴訟原告的主體要求被進(jìn)一步明確，污染企業(yè)將面臨隨時(shí)可能會(huì)被潛在社會(huì)組織提起公益訴訟的法律風(fēng)險(xiǎn)。2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，對(duì)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記或?qū)ｉT從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且無違法紀(jì)錄的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。這將意味著，如果企業(yè)存在嚴(yán)重的污染行為，將可能隨時(shí)面臨著被某環(huán)保或其他社會(huì)組織提起損害賠償?shù)墓嬖V訟而陷入冗長且復(fù)雜的環(huán)境官司當(dāng)中。鑒于公益訴訟的熱點(diǎn)效應(yīng)，污染事件和涉事企業(yè)極大可能被媒體曝光而被公眾廣知。
　　“環(huán)境公益訴訟的系列規(guī)定是國家為有效治理環(huán)境污染問題而推出的強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督和公眾參與的新舉措，在此背景下，必將積極影響和推動(dòng)社會(huì)組織，尤其是環(huán)保組織對(duì)公益訴訟的關(guān)注度和推進(jìn)力度。作為較易出現(xiàn)環(huán)境問題的礦業(yè)企業(yè)，對(duì)此現(xiàn)象更應(yīng)充分加以關(guān)注。”霍志劍表示。
　　多管齊下嚴(yán)加防范
　　綜上所述，礦業(yè)企業(yè)如違反了尾礦環(huán)境管理的法律規(guī)定，通常情況下會(huì)被責(zé)令限期治理或改正，以及被處以高額度行政罰款，更甚者，將可能導(dǎo)致采礦權(quán)許可證因無法得以有效延續(xù)而被吊銷，污染后果特別嚴(yán)重的，負(fù)有責(zé)任的主管人員和直接責(zé)任人員將面臨被追究刑事責(zé)任的法律風(fēng)險(xiǎn)。
　　霍志劍認(rèn)為，要防范和控制尾礦管理中的法律風(fēng)險(xiǎn)，礦業(yè)企業(yè)應(yīng)杜絕為節(jié)省成本不建尾礦庫或處理設(shè)施、隨意將尾礦廢渣進(jìn)行私堆亂放的違法行為；堅(jiān)決杜絕未經(jīng)環(huán)評(píng)審批即新建或改擴(kuò)建尾礦庫，如項(xiàng)目已開始建設(shè)，應(yīng)及時(shí)補(bǔ)辦環(huán)評(píng)審批手續(xù)；在建設(shè)過程中，尾礦項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格按照尾礦庫建設(shè)及安全技術(shù)規(guī)范及《尾礦庫安全監(jiān)督管理規(guī)定》的要求進(jìn)行設(shè)計(jì)和投建。
　　礦山企業(yè)要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)已建尾礦庫的運(yùn)營管理，及時(shí)檢查、修復(fù)問題庫壩及設(shè)施，嚴(yán)格按環(huán)評(píng)文件要求堆放尾礦廢渣，當(dāng)尾礦庫等設(shè)施停止使用后，應(yīng)按規(guī)定及時(shí)進(jìn)行處置、封場；嚴(yán)格遵守固體廢物處置及運(yùn)輸?shù)姆梢?guī)定，不隨意委托沒有專業(yè)資質(zhì)的單位處置尾礦或運(yùn)輸尾礦廢渣；按規(guī)定向當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行排污申報(bào)登記；另外，需嚴(yán)格履行危險(xiǎn)固體廢物轉(zhuǎn)移報(bào)告單制度。
　　礦山企業(yè)要按規(guī)定繳納土地復(fù)墾保證金、環(huán)境治理保證金，規(guī)范編制礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案；要以資源化、無害化為原則，加大開展尾礦的綜合利用研究力度，通過高效綜合利用等科技途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)尾礦環(huán)境污染問題的有效治理。
　　此外，礦山企業(yè)還應(yīng)當(dāng)建立健全尾礦庫防汛及污染事故責(zé)任制，實(shí)施24小時(shí)監(jiān)測(cè)監(jiān)控和值班值守，并切實(shí)制定應(yīng)急救援預(yù)案，配備必要的應(yīng)急救援器材、設(shè)備，并放置在便于應(yīng)急時(shí)使用的地方；發(fā)生尾礦事故時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行搶險(xiǎn)救災(zāi)，防止事故擴(kuò)大，并立即報(bào)告當(dāng)?shù)乜h級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和人民政府。