一提到國土資源執(zhí)法工作，給人的印象就是“三難”——發(fā)現(xiàn)難、制止難、查處難。事實上，這幾年來，全國各地的國土資源系統(tǒng)通過動態(tài)巡查、群眾舉報、衛(wèi)片檢查、視頻監(jiān)控等聯(lián)合執(zhí)法手段，基本解決了國土資源領域非法違法采礦行為“發(fā)現(xiàn)難”的問題。然而，由于多種原因，國土資源領域非法違法采礦行為制止難、查處難、執(zhí)行難的問題非但一直未能得到有效解決，反而在有些地方還呈現(xiàn)出愈演愈烈之勢。
　　近日，中國礦業(yè)報記者在某地采訪中，就發(fā)現(xiàn)了這樣一個特別的案例——一個非法采礦多年的個體采石場，在當?shù)卣M織的多次專項整治行動及多個部門的屢次制止查處中，不但沒有任何收斂，反而“越做越大”，成為了地方采石企業(yè)的“龍頭老大”。即便是該企業(yè)在今年5月被以破壞礦產(chǎn)資源罪進行立案查處，并被移交給公安部門的過程中，其仍然繼續(xù)在頂風生產(chǎn)。
　　非法采礦屢禁不止
　　從2006年初以所謂“委托”的名義非法“借用”別人的采礦許可證開始生產(chǎn)，到大肆“超層越界”開采后屢被查處和在2013年度的國家礦產(chǎn)執(zhí)法檢查中被確定為違法違規(guī)開采被停產(chǎn)整頓，再到現(xiàn)在的被以盜采礦產(chǎn)資源罪立案查處的過程中依然瘋狂非法生產(chǎn)……中國礦業(yè)報記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，這家民營采石場近10年來一直是在非法生產(chǎn)和查處打擊的夾縫中逐步“做強做大”的。
　　而最令人關注和頗為費解的是，這家采石場的非法采礦活動恰恰是在“全國整頓規(guī)范如火如荼，非法采礦活動如過街之鼠”的全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的“嚴打”行動中起步的。
　　多年來，礦業(yè)開發(fā)秩序混亂，非法采礦屢禁不止，浪費資源、破壞環(huán)境事件層出不窮，一直是困擾礦政管理的“老大難”，也是國土資源執(zhí)法的重點和難點。為從根本上破解這一難題，進一步規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，2005年8月，國務院專門下發(fā)了《全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》（國發(fā)【2005】28號文），在全國開展了為期兩年的整頓規(guī)范工作。通過整頓規(guī)范，礦產(chǎn)資源濫采亂挖等違法行為得到遏制，礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序明顯好轉(zhuǎn)。
　　而該采石場卻在2006年初，以委托書、協(xié)議轉(zhuǎn)讓的形式非法從他人手中取得了采礦許可證等相關證照，開始開采和加工礦石。對該采石場，當?shù)貒临Y源部門雖然對其超層越界行為多次進行了查處，卻收效甚微。隨著非法采礦規(guī)模的擴大，這家采石場干脆“另立爐灶”，在原先的采石場附近又開辟了新的戰(zhàn)場，開始大量非法盜采礦石。
　　2013年4月，當?shù)乜h政府對全縣礦山進行安全生產(chǎn)專項整治，對所有無證開采點、無合法加工生產(chǎn)手續(xù)的加工點，以及雖有合法手續(xù)，但開采加工不規(guī)范、破壞資源、污染環(huán)境、不具備安全生產(chǎn)條件的采石場和金屬礦山等要求一律停產(chǎn)整頓，對證照不全或存在問題的采石場全部拉閘斷電、停產(chǎn)整頓，而惟獨這家采石場雖然超層越界、非法生產(chǎn)，但只是象征性地交些罰款后，就順利通過了縣整治辦“過五關斬六將”的層層審批，并很快恢復了正常生產(chǎn)。
　　在屢次查處打擊中“羽翼豐滿”、做強做大的該采石場有恃無恐、不可一世，甚至開始公然對抗執(zhí)法。2014年夏天，該縣查處取締無證無照經(jīng)營工作聯(lián)系會議辦公室依法對其非法采礦場進行查處。該采石場不僅不配合，反而用鏟車堵住道路，把時任的縣國土資源局局長，以及縣旅游局、鄉(xiāng)政府等主要領導等執(zhí)法人員圍困山上長達5個小時，直到公安出警后才得以脫身。
　　盡管如此，這家采石場的非法采礦活動依然沒有受到任何影響。即便在被縣國土資源局以盜采礦產(chǎn)資源罪申請了鑒定，并將其移交至縣公安局進行立案查處的過程中，其非法采礦活動仍然沒有停止，只不過由過去的全天候大肆非法生產(chǎn)改為晚上偷偷打眼放炮、白天外運礦石。其行為之猖獗、背景之深厚可見一斑！
　　地方政府心慈手軟
　　事實上，在現(xiàn)實生活中，類似這樣屢禁不止、頂風作案的國土資源違法案件并不少見。這既有一時難以克服的《礦產(chǎn)資源法》嚴重滯后的深層次原因，又有地方政府及其相關部門執(zhí)法不嚴、措施不力等主觀因素。
　　禍患起于忽微。就上述這家起步于“嚴打”期、發(fā)展于整頓中的非法采礦企業(yè)來說，其之所以終成氣候、尾大不掉，就與當?shù)卣心箨P系。
　　實際上，當?shù)乜h政府有很多次機會可徹底關閉這家非法采礦場，無論是2005年成立的整頓規(guī)范辦公室，還是后來成立的集中整治囤地圈地違法違規(guī)建設用地和土地閑置浪費工作領導小組辦公室，抑或是再后來成立的查處取締無證無照經(jīng)營工作聯(lián)系會議辦公室，都曾經(jīng)是該縣打擊非法采礦的領導者和組織者。至于當?shù)亻_展的安全生產(chǎn)專項整治、非煤礦山無證無照專項整治等活動也是一個接著一個，其他非法違法礦山均先后被關閉取締，惟獨這家非法采礦點在屢次打擊中得以幸免。
　　而《礦產(chǎn)資源法》嚴重滯后直接導致的礦業(yè)執(zhí)法手段無力，則嚴重束縛了國土資源部門的執(zhí)法行為。相對于武裝到“牙齒”的最嚴《環(huán)境保護法》而言，遲遲沒有修改的《礦產(chǎn)資源法》則是“手無寸鐵”，根本無法為國土資源執(zhí)法行為提供強有力的保障和支持。
　　“因《礦產(chǎn)資源法》存在嚴重硬傷，缺乏強制性手段，不能扣押設備，盡管我們的執(zhí)法程序全部走完了，可就是沒有辦法制止這家采石場的非法采礦行為。”該縣國土資源局分管執(zhí)法的一位領導大倒苦水地說：“我們對其立案調(diào)查后，已按盜采礦產(chǎn)資源罪申請了鑒定，并于今年5月份已移送給縣公安局進行立案查處，但依然無法對非法采礦活動采取強制性措施。”
　　此言非虛。中國礦業(yè)報記者在基層采訪時，不少基層國土資源系統(tǒng)的領導都抱怨說，現(xiàn)在的國土資源執(zhí)法工作無制服、沒車輛、缺裝備、少手段，執(zhí)法監(jiān)察人員下去執(zhí)法，像散兵游勇一樣，根本沒有震懾力。
　　上述這家非法采礦企業(yè)為了不讓執(zhí)法人員把鏟車扣走，竟敢把該縣國土資源局局長、旅游局局長和鄉(xiāng)政府領導等國土資源聯(lián)合執(zhí)法人員圍堵在山上，就是抓住了《礦產(chǎn)資源法》的軟肋——國土資源執(zhí)法人員沒有權力來扣押非法生產(chǎn)的設備。
　　至于在非法采礦活動的處罰方面，由于多種原因的掣肘，國土資源部門也明顯是投鼠忌器、力不從心。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第三十九條之規(guī)定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進入國家規(guī)劃礦區(qū)、對國民經(jīng)濟具有重要價值的礦區(qū)和他人礦區(qū)范圍采礦的，擅自開采國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種的，責令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處罰款；拒不停止開采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，依照《刑法》第一百五十六條的規(guī)定對直接責任人員追究刑事責任。然而，在實際執(zhí)法過程中，因非法采礦企業(yè)往往采取“螞蟻搬家”式的盜采方法，采出一點礦產(chǎn)品就立即運出去銷售了，國土資源部門很難認定和沒收采出的礦產(chǎn)品及違法所得。就上述這家采石企業(yè)來說，其采出的石灰石運到外地加工成石子對外銷售，量大運輸難。對此，國土資源執(zhí)法人員要沒收其礦產(chǎn)品并不容易。而對其違法所得的沒收和罰款，也是處于兩難境地。如果按照其實際開采情況沒收非法所得和進行罰款，企業(yè)一旦繳納不了，就造成國有資產(chǎn)流失，要追究國土資源執(zhí)法人員責任；如果按照企業(yè)的實際支付能力來處罰，又制止不住非法采礦行為。
　　“在對非法采礦的處罰過程中，如果國土資源部門開出的‘罰單’（包括企業(yè)的違法所得和罰款）超過30萬元但企業(yè)沒有繳納到位，國土資源部門就要因造成國有資產(chǎn)流失而面臨問責。這種‘作繭自縛’式的有關規(guī)定，在客觀上造成了國土資源執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中不敢輕易罰款和沒收所得。”當?shù)貒临Y源局一位領導說。
　　而作為國土資源部門執(zhí)法工作最后一道防線，也是嚴懲非法采礦行為的最后一個堡壘“依法申請法院執(zhí)行”，現(xiàn)在也是弱不禁風。目前，對國土資源違法案件，許多地方的人民法院往往不受理，更不愿意配合國土資源部門去強制執(zhí)行。據(jù)了解，現(xiàn)在法院系統(tǒng)正在積極探索推出裁執(zhí)分離制度，對包括國土資源領域違法行為在內(nèi)的一些案件，法院只裁定不執(zhí)行，執(zhí)行工作又交給了地方政府。如果這一制度付諸實施，國土資源執(zhí)法過程中的“依法申請法院執(zhí)行”將重回原點——由國土資源部門來執(zhí)行。
　　如果仔細分析一下述這家采石場長達近10年的非法采礦活動軌跡，不難發(fā)現(xiàn)，當?shù)氐恼跋嚓P部門盡管一直在對其非法采礦活動進行打擊，但明顯“失之于軟、失之于寬”，以至于最終“養(yǎng)虎為患”。
　　當?shù)貒临Y源局雖然多次進行了立案查處，但前怕狼后怕虎，畏首畏尾，沒有采取得力措施將其消滅在初始，且在其非法采礦漸成規(guī)模之時，惟恐被問責而不敢按實際采礦量進行處罰，這在一定程度上助長了非法采礦活動的發(fā)生。
　　而其他相關部門也難辭其咎。據(jù)了解，上述這家非法采石場是一個證照全無、破壞資源、污染環(huán)境、安全事故頻發(fā)的“五毒俱全”企業(yè)。如果當?shù)毓膊块T能溯本求源，以爆破采石這個結(jié)果來立案倒查火工用品的來源；如果當?shù)仉娏Σ块T能及時切斷電源，讓其無法施工打眼；如果環(huán)保部門能真正履行環(huán)境保護職責，安監(jiān)部門能監(jiān)管到位......可以說，無論是從污染環(huán)境、破壞景區(qū)、超限運輸、非法用電，或是從無照經(jīng)營、非法使用火工用品、存在安全隱患等，即便是“九龍治水”，各掃門前雪，只要有一個環(huán)節(jié)有一家職能部門能堅守住底線、真正履職監(jiān)管到位，這家采石場的非法采礦活動就難以進行。
　　政府主導方能攻堅
　　近幾年來，全國國土資源系統(tǒng)把“盡職盡責保護國土資源”作為當前和今后一個時期國土資源工作在大局中的定位，從落實經(jīng)費人員、健全機制機構、完善制度手段等方面入手，嚴厲打擊和查處國土資源違法行為。但是，對處在一線、負責國土資源執(zhí)法監(jiān)察具體工作的縣級國土資源部門來說，不僅缺經(jīng)費、缺車輛，更缺執(zhí)法手段和措施。
　　就上述這家非法采礦企業(yè)的所在地來說，當?shù)氐目h政府近幾年也加大了對非法采礦的整治力度，尤其是縣國土資源局也曾采取了扣押設備等強硬措施，許多非法采礦和無照經(jīng)營點被取締，但這家非法采礦點卻依然頂風生產(chǎn)，并公然抗法。顯然，僅靠基層國土資源部門一家之力根本無法真正杜絕非法采礦活動。特別是前些年，隨著礦產(chǎn)品市場的火爆，違法、非法開采活動有所抬頭，暴力抗法現(xiàn)象時有發(fā)生，國土資源執(zhí)法人員人身安全受到嚴重威脅，因打擊非法采礦而受傷的不在少數(shù)，甚至有的還為此還付出了生命。
　　法定職責必須為。打擊非法采礦、整頓規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序是各級政府的職責所在。自2005年國務院下發(fā)的28號文，首次明確指出“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府是整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的責任主體，要將維護正常的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序納入政府工作目標，并成立領導小組，明確責任，協(xié)調(diào)行動，聯(lián)合執(zhí)法，統(tǒng)一組織實施本行政區(qū)域內(nèi)整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序工作”后，包括礦業(yè)秩序整頓在內(nèi)的國土資源管理工作成為了地方政府的主體職責，國土資源由“一家管、大家用”變?yōu)榱?ldquo;大家管、大家用”。
　　當?shù)乜h國土資源局、公安局盡管都按照自己的法定職責盡心盡力，竭盡所能，但依然無法徹底關閉非法采石場，關鍵在于地方政府并沒有盡職盡責，發(fā)揮好主導作用，且在主導的多次專項整治行動中選擇性執(zhí)法，心慈手軟，致使非法采礦活動屢禁不止、久攻不下。
　　千難萬難，領導重視就不難。這方面不乏有成功的典型。遼寧省本溪市因鐵礦資源豐富且埋藏淺、易開采，前些年非法采礦活動時有發(fā)生。2005年以來，該市政府主要領導親自掛帥，國土資源、公安、工商、環(huán)保、安監(jiān)、電力等各相關職能部門共同參與，深入持久地開展資源環(huán)境整治行動。經(jīng)過集中的治理整頓和持續(xù)的高壓態(tài)勢，近10年來，該市的非法采礦活動銷聲匿跡，鮮有反彈。  
　　盡管因受《礦產(chǎn)資源法》所限，國土資源部門在執(zhí)法中缺乏必要的強制手段，很大程度上影響了對非法采礦的查處打擊力度。但只要地方政府重視，相關部門支持，非法采礦活動也完全可以得到嚴厲打擊。
　　實際上，這些年來，各地都在積極探索礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的長效機制，以從根本上治愈“前整后亂、越整越亂”頑癥。
　　洛陽市委、市政府十分重視礦業(yè)秩序整頓工作，在全國率先成立國土資源警察支隊。對國土資源違法行為尤其是非法采礦活動，公安部門及時介入，立案偵查，既減輕了國土資源部門的壓力，又提高了打擊效率，震懾了盜采資源的不法分子。
本溪市國土資源局與公安、工商、電力等部門探索建立了國土資源執(zhí)法聯(lián)系單制度，對動用大型設備進行非法采礦的，與工商部門一起按照無照經(jīng)營來扣押設備，并聯(lián)系電力部門斷電。對使用火工用品進行非法采礦的，與公安部門一起追查火工用品來源，并依法追究相關責任人的刑事責任，很好解決了執(zhí)法難、處理難的問題。
　　河南陜縣建立了聯(lián)合執(zhí)法辦公室，負責對全縣非法采礦活動予以打擊和取締，尤其是縣國土資源局在巡查過程中發(fā)現(xiàn)非法采礦且制止處理不了的，均可移交給該辦公室來統(tǒng)一查處。
　　而湖北鄖縣的做法更是為國土資源部門消除了后顧之憂。當?shù)乜h政府切實擔起了保護國土資源的責任，明確規(guī)定縣國土資源局巡查中發(fā)現(xiàn)違法、非法采礦后，只要及時處理并上報給了政府，國土資源局就不再承擔制止打擊不力的責任，而是由地方政府來統(tǒng)一主導對非法采礦活動的打擊。
　　國土資源執(zhí)法之所以“千險萬難”，最根本還在法律上的滯后和不完善。令人欣慰的是，對已討論修改長達10多年、原本列入2009立法規(guī)劃的《礦產(chǎn)資源法》，終于“千呼萬喚始出來”。在今年的全國兩會上，全國人大相關負責人表示，《礦產(chǎn)資源法》已列入本屆全國人大的修法計劃。
　　據(jù)了解，新的《礦產(chǎn)資源法》將對立法目的的重新確立、礦產(chǎn)資源合理開發(fā)最有效管控途徑的選擇、礦業(yè)權市場的優(yōu)化、各種礦產(chǎn)資源稅費的理順、礦業(yè)權與土地使用權的銜接、礦產(chǎn)資源開發(fā)的有效監(jiān)管及法律責任等重大問題進行修改，這些將從法律層面上解決礦產(chǎn)資源領域非法違法采礦行為制止難、查處難的問題。