聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)于9月25日通過了題為“變革我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程”的成果文件，即2015年后可持續(xù)發(fā)展議程。議程提出了17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）、169個(gè)指標(biāo)，并提出了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的6個(gè)基本要素，即尊嚴(yán)、以人為本、繁榮、地球、公正和伙伴關(guān)系。強(qiáng)調(diào)應(yīng)通過發(fā)展籌資、科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力等方式確保2015年可持續(xù)發(fā)展后議程的推進(jìn)落實(shí)。議程的核心思想是：建立可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)是為全人類建設(shè)更加美好的未來，人類福祉、經(jīng)濟(jì)繁榮、健康環(huán)境三者之間應(yīng)保持密切聯(lián)系，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)環(huán)境必須協(xié)調(diào)推進(jìn)。

保護(hù)環(huán)境對實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要

環(huán)境保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展的三大支柱之一，在其中又起到了基礎(chǔ)性的作用。保護(hù)生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的各目標(biāo)密切相關(guān)。當(dāng)前，隨著人口不斷增長，不可持續(xù)的生產(chǎn)和生活方式給資源環(huán)境帶來巨大影響。因此，環(huán)境保護(hù)目標(biāo)在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中得到強(qiáng)化。研究議程中的環(huán)境因素和目標(biāo)，大致可以分為與環(huán)境直接相關(guān)的目標(biāo)和與環(huán)境間接相關(guān)的目標(biāo)兩大類。

與環(huán)境直接相關(guān)的目標(biāo)主要有4項(xiàng)，分別為：確保為所有人提供并可持續(xù)管理水和環(huán)境衛(wèi)生；確?？沙掷m(xù)消費(fèi)和生產(chǎn)模式；保護(hù)和可持續(xù)利用海洋和海洋資源，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展；保護(hù)、恢復(fù)和促進(jìn)可持續(xù)利用陸地生態(tài)系統(tǒng)，可持續(xù)管理森林、防治荒漠化、制止和扭轉(zhuǎn)土地退化現(xiàn)象，遏制生物多樣性的喪失。與千年發(fā)展目標(biāo)相比，其關(guān)注的環(huán)境議題更為全面。與環(huán)境間接相關(guān)的目標(biāo)主要融入了以減貧、糧食安全、健康、能源為核心的其他目標(biāo)中。

針對議程中與環(huán)境直接或間接相關(guān)的諸多目標(biāo)，可以從宏觀戰(zhàn)略和政策的影響、對環(huán)境質(zhì)量的影響、對生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的影響等3方面進(jìn)行分析。

一是在宏觀政策方面，通過制度實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。與宏觀戰(zhàn)略和政策相關(guān)的目標(biāo)包括：氣候變化、可持續(xù)消費(fèi)與生產(chǎn)、消除貧困、能源、基礎(chǔ)設(shè)施及產(chǎn)業(yè)化、城市和人類社區(qū)等。此類目標(biāo)大多涉及環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)維度的交叉（如環(huán)境與減貧、環(huán)境污染與能源結(jié)構(gòu)等），綜合性與復(fù)雜性較強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)要求系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)、各部門高度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及有效聯(lián)動(dòng)。其中，部分子目標(biāo)為環(huán)境指標(biāo)，具有經(jīng)濟(jì)或社會(huì)影響；部分子目標(biāo)為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)或社會(huì)指標(biāo)，目標(biāo)實(shí)現(xiàn)能夠帶來環(huán)境效益。

二是在環(huán)境質(zhì)量方面，著重于改善環(huán)境質(zhì)量及人體健康。與環(huán)境質(zhì)量改善及人體健康相關(guān)的目標(biāo)包括：水和環(huán)境衛(wèi)生、生活方式和人類福祉、城市和人類社區(qū)等。此類目標(biāo)主要為直接的環(huán)境指標(biāo)，旨在改善環(huán)境質(zhì)量，降低環(huán)境污染對人體健康帶來的影響，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展以人為核心要素的基本精神。各類環(huán)境介質(zhì)中，僅有水被作為一級目標(biāo)獨(dú)立列出，大氣、土壤相關(guān)目標(biāo)均在子目標(biāo)中出現(xiàn)。此類目標(biāo)中可量化的子目標(biāo)相對較多，便于后續(xù)監(jiān)測，評估進(jìn)展情況。

三是在生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)方面，著重于促進(jìn)資源的可持續(xù)利用。與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的目標(biāo)包括：海洋和海洋資源、陸地生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、促進(jìn)可持續(xù)農(nóng)業(yè)等。此類目標(biāo)主要關(guān)注生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與資源可持續(xù)利用，涉及環(huán)保、交通、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、海洋等多部門職能。圍繞此類目標(biāo)的國際及區(qū)域合作機(jī)制化程度較高，目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)將與《生物多樣性公約》、《聯(lián)合國防治荒漠化公約》、《聯(lián)合國海洋法公約》等國際履約工作進(jìn)展密切相關(guān)。

議程中的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)及政策分析

中共十八屆五中全會(huì)公報(bào)提出，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，堅(jiān)定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。深入分析2015后可持續(xù)發(fā)展議程中的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，將有助于進(jìn)一步完善我國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，推進(jìn)美麗中國建設(shè)，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。

首先是水和環(huán)境衛(wèi)生方面，主要目標(biāo)是人人普遍、公平地獲得安全和負(fù)擔(dān)得起的飲用水。在這個(gè)總體目標(biāo)下，提出了以下幾方面的目標(biāo)：到2030年，改善水質(zhì)，為此需減少污染、消除傾倒廢物現(xiàn)象、最大限度地減少危險(xiǎn)化學(xué)品和材料的排放等；到2030年，各部門大幅提高用水效率、確保可持續(xù)取用和供應(yīng)淡水；到2020年，保護(hù)和恢復(fù)與水有關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)；在管理方式上，各級執(zhí)行綜合水資源管理，包括酌情開展跨界合作，加強(qiáng)地方社區(qū)參與改進(jìn)水和環(huán)境衛(wèi)生管理。

目前，我國“水十條”已涵蓋2015年后議程中水相關(guān)目標(biāo)的各方面，且更為嚴(yán)格、具體。如“水十條”提出，到2020年，全國所有縣城和重點(diǎn)城市具備污水收集處理能力，縣城、城市污水處理率分別達(dá)到85%、95%左右。

其次是與大氣污染防治有關(guān)的目標(biāo)，主要集中在氣候變化相關(guān)目標(biāo)中。主要包括：到2030年，大幅減少危險(xiǎn)化學(xué)品以及空氣、水和土壤污染導(dǎo)致的死亡人數(shù)和患病人數(shù)；到2030年，減少每個(gè)人對城市環(huán)境造成的負(fù)面影響，包括特別關(guān)注空氣質(zhì)量，以及城市廢物和其他廢物管理?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)主要關(guān)注氣候變化問題，包含了減緩氣候變化的專門章節(jié)，但關(guān)于大氣環(huán)境保護(hù)的相關(guān)指標(biāo)較少。

第三是生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)相關(guān)目標(biāo)，這是其中的重要章節(jié)。主要包括涉及生態(tài)系統(tǒng)和服務(wù)功能、森林可持續(xù)管理和防治荒漠化、保護(hù)山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)等方面。生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)目標(biāo)特別指出要打擊偷獵和販運(yùn)野生動(dòng)植物，解決野生動(dòng)植物非法貿(mào)易問題。在這方面，我國可加強(qiáng)國際合作。

第四是可持續(xù)生產(chǎn)與消費(fèi)相關(guān)目標(biāo)。可持續(xù)生產(chǎn)與消費(fèi)直接與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、發(fā)展結(jié)構(gòu)、資源利用方式等相關(guān)，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵領(lǐng)域。議程中相關(guān)目標(biāo)主要包括：到2030年，實(shí)現(xiàn)自然資源的可持續(xù)管理和有效利用；到2020年，根據(jù)商定的國際框架，實(shí)現(xiàn)化學(xué)品和所有廢物在整個(gè)存在周期的無害環(huán)境管理，并大大減少其散入空氣以及滲漏到水和土壤中的機(jī)會(huì)；到2030年，通過預(yù)防、減排、回收利用和再利用，顯著減少廢物的產(chǎn)生；到2030年，確保世界各國人民對與大自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展和生活方式具有相關(guān)認(rèn)識；根據(jù)各國具體情況，合理調(diào)整鼓勵(lì)浪費(fèi)性消費(fèi)的低效化石燃料補(bǔ)貼；支持發(fā)展中國家加強(qiáng)科學(xué)和技術(shù)能力，實(shí)現(xiàn)更可持續(xù)的生產(chǎn)和消費(fèi)模式。

盡管我國已提出建立可持續(xù)消費(fèi)模式，但是，可持續(xù)消費(fèi)戰(zhàn)略仍未納入國家發(fā)展計(jì)劃和重要法律中，也未能系統(tǒng)地列入國家政策框架內(nèi)。建議以落實(shí)2015年后可持續(xù)發(fā)展議程為契機(jī)，將可持續(xù)消費(fèi)與生產(chǎn)納入我國國家政治與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展框架；在“十三五”時(shí)期大力推動(dòng)可持續(xù)消費(fèi)與生產(chǎn)，推動(dòng)可持續(xù)消費(fèi)制度與體制創(chuàng)新；加強(qiáng)民間、私營部門等對可持續(xù)消費(fèi)與生產(chǎn)的參與；結(jié)合綠色供應(yīng)鏈相關(guān)研究及項(xiàng)目，推動(dòng)區(qū)域可持續(xù)消費(fèi)與生產(chǎn)合作。

實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)相關(guān)目標(biāo)存在挑戰(zhàn)

總體上看，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)揭示了當(dāng)前人類社會(huì)面臨的最具緊迫性的共同挑戰(zhàn)，將引導(dǎo)未來15年全球發(fā)展方向。一是目標(biāo)總體站位較高，涉及的發(fā)展議題十分廣泛，相比千年發(fā)展目標(biāo)更為強(qiáng)調(diào)環(huán)境可持續(xù)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)的整合，體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展的綜合性、系統(tǒng)性。二是目標(biāo)的達(dá)成體現(xiàn)了國際社會(huì)對可持續(xù)發(fā)展的高度認(rèn)識和共同追求，反映了國際社會(huì)對當(dāng)前發(fā)展面臨的資源、環(huán)境挑戰(zhàn)的緊迫認(rèn)識，在各個(gè)目標(biāo)中有效納入了資源和環(huán)境相關(guān)目標(biāo)。三是目標(biāo)在一定程度上體現(xiàn)了共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，體現(xiàn)了發(fā)達(dá)國家的引領(lǐng)、責(zé)任，以及發(fā)展中國家能力建設(shè)、資金等方面的需求。

然而，深入分析可持續(xù)發(fā)展中的環(huán)境相關(guān)目標(biāo)，可以看出，要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，仍存在一系列挑戰(zhàn)。

第一，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要體制、資金和能力的保障，目前這方面的缺失與偏軟是可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的最大短板?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)是全球目標(biāo)，為全球提供公共產(chǎn)品，但目前并沒有保障其有效實(shí)現(xiàn)的全球環(huán)境治理體系。當(dāng)前的全球環(huán)境治理體系主要以多邊環(huán)境公約的形式存在，各個(gè)公約之間缺乏協(xié)調(diào)，履約機(jī)制和資金機(jī)制參差不齊。

第二，目標(biāo)間存在重復(fù)，子目標(biāo)數(shù)量過多，問題聚焦不夠，各子目標(biāo)之間的聯(lián)系和協(xié)同不夠。部分目標(biāo)表述較為模糊、缺乏量化，后續(xù)難以評估其進(jìn)展。資源環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)增長方式、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等息息相關(guān)，但是，目前經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)非常缺乏。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)指標(biāo)也并不完善，特別是一些重要的環(huán)境類指標(biāo)缺失，包括大氣、水、土壤、化學(xué)品與固體廢棄物等對環(huán)境和人類健康造成影響的一些環(huán)境問題，一些具體指標(biāo)并未在目標(biāo)中得以充分體現(xiàn)。

第三，為確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，尚未建立起各利益相關(guān)方的互動(dòng)機(jī)制和責(zé)任，特別是具有一定約束力的全球環(huán)境治理體系尚未建立?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)雖然不是硬約束，但為推動(dòng)其實(shí)現(xiàn)，有必要明確各利益相關(guān)方的責(zé)任，確保政府、私營部門及民間社會(huì)組織根據(jù)2015年后議程制定清晰的目標(biāo)、績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及行動(dòng)計(jì)劃。此外，還要制定目標(biāo)進(jìn)展監(jiān)測和效果評估計(jì)劃與機(jī)制，確保一些定量化的目標(biāo)可監(jiān)測、可實(shí)施。

第四，發(fā)達(dá)國家責(zé)任不夠明確，發(fā)展中國家受益不夠。由于全球經(jīng)濟(jì)形勢低迷、經(jīng)濟(jì)下行等各方面原因，發(fā)展中國家對全球環(huán)境公共產(chǎn)品的提供意愿降低，不愿作出更強(qiáng)的承諾，同時(shí)希望新型經(jīng)濟(jì)體國家能夠更多地承擔(dān)責(zé)任義務(wù)和資金支持等。而廣大發(fā)展中國家的資金保障、技術(shù)轉(zhuǎn)移和能力建設(shè)是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的重要支撐，對于發(fā)達(dá)國家，在這方面基本沒有具有約束力的承諾。

第五，在國家層面實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和本土化問題。所有目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴全球各國的努力，因此，全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)面臨本土化或在國家層面具體化的問題，各國需建立起既與國際接軌，又適合本國國情的2015后可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。我國提出建設(shè)生態(tài)文明和推進(jìn)綠色化的戰(zhàn)略部署，為此，應(yīng)抓住機(jī)遇，結(jié)合全球2015后可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，制定我國生態(tài)文明與綠色發(fā)展中長期戰(zhàn)略，提出未來15年的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、戰(zhàn)略與路線圖。應(yīng)制定國家可持續(xù)發(fā)展報(bào)告，全面融入國際環(huán)境發(fā)展進(jìn)程。參與構(gòu)建新型全球環(huán)境治理體系和伙伴關(guān)系，不僅與全球可持續(xù)發(fā)展議程同步協(xié)調(diào)，更是我國生態(tài)文明對可持續(xù)發(fā)展理念的補(bǔ)充與超越。(周國梅 解然)

作者單位：中國-東盟環(huán)境保護(hù)合作中心