編者按：黨的十八屆三中全會強調(diào)提出，要進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理。礦業(yè)權(quán)審批是行政審批的一項重要內(nèi)容，合理劃分調(diào)整部省礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，對推進建立中央與地方礦產(chǎn)資源管理合理分工、明確職責，對提高資源配置效率、優(yōu)化布局、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展等具有重要意義。本文梳理了礦業(yè)權(quán)部省分級審批制度演變過程、存在問題，提出了相關建議。
　　歷史演變：建立了分級審批、授權(quán)審批制度；1998年以來礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限大致經(jīng)歷下放、上收和下放等階段
　　新中國成立后，為盡快恢復舊礦區(qū)生產(chǎn)和探采新礦區(qū)，1951頒布實施了《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》，實行探礦、采礦由中央主管礦業(yè)機關一級審批制度，屬公營者，發(fā)給探礦或采礦許可執(zhí)照；屬私營者，發(fā)給探礦或采礦租用執(zhí)照。
　　改革開放后，為適應經(jīng)濟社會發(fā)展，充分調(diào)動地方積極性，1986年我國頒布實施《礦產(chǎn)資源法》，自新中國成立以來首次在法律中提出探礦權(quán)、采礦權(quán)概念，建立了礦業(yè)權(quán)審批登記制度，確立了采礦權(quán)實行中央和地方分級審批制度，按礦山企業(yè)性質(zhì)和批準開辦機關劃分中央和省級主管部門審批權(quán)限；探礦權(quán)實行中央一級審批制度。1987年國務院頒布實施《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》，規(guī)定國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門可以授權(quán)省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批探礦權(quán)，通過建立授權(quán)審批制度，確立了探礦權(quán)實行中央與省級主管部門分級審批制度，按勘查計劃項目種類劃分審批權(quán)限。1996年修正后的《礦產(chǎn)資源法》，進一步完善了采礦權(quán)審批權(quán)限劃分標準，按礦種、礦區(qū)和礦產(chǎn)儲量規(guī)模劃分中央和省級主管部門審批權(quán)限；探礦權(quán)仍由中央一級審批制度。1998年國務院頒布實施3個配套行政法規(guī)，明確了探礦權(quán)實行中央與省級主管部門兩級審批制度，按礦種、勘查投資主體性質(zhì)、勘查區(qū)域劃分審批權(quán)限；同時還建立了國務院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門可授權(quán)省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批礦業(yè)權(quán)管理制度。
　　1998年以來礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限大體經(jīng)歷了審批權(quán)限下放、上收和下放3個階段。
　　一是1998年~2004年審批權(quán)限逐步下放。1998年，原地質(zhì)礦產(chǎn)部發(fā)文將34個重要礦產(chǎn)勘查投資小于500萬元的探礦權(quán)申請項目，將油頁巖、地熱等9個礦產(chǎn)和煤、銅、鋁等25個礦產(chǎn)礦山建設規(guī)模為中型及以下的開采項目，授權(quán)省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門審批。
　　2001年，國務院部署開展礦產(chǎn)資源管理秩序治理整頓工作，國土資源部對采礦權(quán)審批權(quán)限作了進一步授權(quán)，除石油、天然氣、煤層氣和放射性礦產(chǎn)外，其余礦產(chǎn)開采項目均授權(quán)省級國土資源主管部門審批。期間，為進一步擴大礦業(yè)對外開放，國土資源部先后將部分外商投資勘查開采項目授權(quán)省級國土資源主管部門審批。
　　二是2005年~2008年審批權(quán)限逐步上收。礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限過度授權(quán)，一些地區(qū)出現(xiàn)了礦業(yè)開發(fā)秩序較為混亂、礦山布局不合理等問題。2005年8月國務院部署開展礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序整頓和規(guī)范工作，要求對以往的各種授權(quán)進行清理并重新授權(quán)。
　　按照國務院部署，2005年國土資源部發(fā)文對審批授權(quán)進行了調(diào)整，對權(quán)限劃分標準作了適當調(diào)整，探礦權(quán)增加了勘查面積作為劃分權(quán)限標準，上收了勘查面積大于30平方公里的煤炭勘查項目和勘查面積大于15平方公里的鎢、稀土、錫、銻勘查項目審批權(quán)限；采礦權(quán)按礦床或井田儲量規(guī)模劃分權(quán)限，上收了儲量規(guī)模為大型以上的煤、銅、鋁等開采項目和儲量規(guī)模為中型以上鎢、稀土、錫、銻開采項目審批權(quán)限；對省級已發(fā)證的礦業(yè)權(quán)，延續(xù)、變更時達到國土資源部審批權(quán)限的，上收國土資源部審批。
　　2007年國土資源部發(fā)文上收了鎢、稀土新設和擴大勘查開采范圍礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限。同時，按各礦種規(guī)定的審批權(quán)限，下放了部分外商投資、國家規(guī)劃礦區(qū)和對國民經(jīng)濟具有重要價值礦區(qū)內(nèi)勘查開采項目審批權(quán)限；下放了二氧化碳氣、地熱等6個礦種探礦權(quán)審批權(quán)限。
　　三是2009年至今審批權(quán)限逐步下放。礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限大幅上收后，國土資源部審批登記的礦業(yè)權(quán)大幅增加，大量精力花費在審批事務性工作上，頂層設計和制度建設投入精力不足，管理政策措施出臺跟進不及時、地方積極性未得到充分調(diào)動等問題隨之出現(xiàn)。
　　為實現(xiàn)“放得下、管得住”，按照“把權(quán)利和責任放下去，把服務和監(jiān)管抓起來”的思路，國土資源部探索礦業(yè)權(quán)“部控省批”授權(quán)管理方式，在嚴格礦業(yè)權(quán)設置方案、投放計劃管理的基礎上，2010年在黑龍江、貴州和陜西三省開展煤炭礦業(yè)權(quán)審批改革試點，授權(quán)下放其行政區(qū)內(nèi)煤炭礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限。2012年授權(quán)下放整裝勘查區(qū)內(nèi)大部分重要礦產(chǎn)探礦權(quán)審批權(quán)限，加快推進整裝勘查。2014年授權(quán)下放新疆區(qū)內(nèi)煤炭礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限，支持新疆跨越式發(fā)展。為加快推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合，支持改革試點地區(qū)發(fā)展，授權(quán)下放了部分礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限。
　　存在問題：權(quán)限劃分制度執(zhí)行剛性不足
　　現(xiàn)行部省礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分制度存在問題：第一，礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分制度執(zhí)行剛性不足。按勘查投資、面積等標準劃分部、省審批權(quán)限，也存在一些制度漏洞，使政策執(zhí)行效果打了一定折扣。在實際管理中，一些申請人為規(guī)避地方招拍掛、暫停受理等政策，人為增加勘查投資規(guī)模、面積等，到國土資源部申請?zhí)降V權(quán)；一些申請人為規(guī)避到國土資源部申請礦業(yè)權(quán)，人為化大為小、化整為零，到省級國土資源主管部門申請礦業(yè)權(quán)。
　　第二，礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限調(diào)整的法律適用性認識不一。1998年礦產(chǎn)資源法規(guī)建立了礦業(yè)權(quán)授權(quán)審批管理制度，增加了礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分調(diào)整工作的靈活性，有利于更好地適應管理工作形勢變化。2004年我國頒布實施《行政許可法》，對行政機關行政許可職權(quán)和授權(quán)等內(nèi)容作出相應規(guī)定，要求在法律、法規(guī)、規(guī)章框架下進行。為此，對礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限調(diào)整法律適用性有不同認識，以規(guī)范性文件授權(quán)礦業(yè)權(quán)審批的通行做法的法律效力受到質(zhì)疑。礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限授權(quán)多次調(diào)整變化，增加了中央、地方以及投資者之間博弈機會，制度的可預期性、穩(wěn)定性不足，加大了管理工作難度。
　　第三，國土資源部承擔的礦業(yè)權(quán)審批工作任務較重。探礦權(quán)實行部、省兩級審批，采礦權(quán)實行部、省、市、縣四級審批，但審批權(quán)限主要集中在部、省兩級。國土資源部除對油氣、鈾礦、鎢、稀土等7種礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)實行一級審批外，還負責煤、鐵、銅、銻等20多種礦產(chǎn)勘查投入大、儲量規(guī)模大中型以上的勘查、開采項目審批，審批工作任務較重。按照上述權(quán)限規(guī)定，大量省級國土資源主管部門發(fā)證的礦業(yè)權(quán)，在延續(xù)、變更時轉(zhuǎn)交國土資源部審批，進一步增加了國土資源部審批工作量；而且部分轉(zhuǎn)交到國土資源部審批的礦業(yè)權(quán)情況還較復雜、矛盾較突出，進一步加大了管理難度。
　　第四，探礦權(quán)審批權(quán)限劃分的勘查投資標準偏低。1998年對34個重要礦種探礦權(quán)審批授權(quán)時，將勘查投資規(guī)模500萬元作為劃分部、省審批權(quán)限標準；2005年調(diào)整授權(quán)時仍將勘查投資規(guī)模500萬元作為審批權(quán)限劃分主要標準之一。這一標準沿用至今已近20年，目前已明顯偏低。按照這一審批權(quán)限劃分規(guī)定，很多探礦權(quán)申請項目，以及現(xiàn)有部分探礦權(quán)在轉(zhuǎn)入詳查、勘探工作階段后，勘查投資將超過500萬元，轉(zhuǎn)由國土資源部審批，不符合當初制度設計初衷，也不便于礦業(yè)權(quán)的管理。
　　在法律框架下劃分權(quán)限，增強穩(wěn)定預期；完善審批權(quán)限劃分標準，抓“大”放“小”
　　針對上述問題，建議：一是在法律框架下劃分權(quán)限，增強穩(wěn)定預期。為推進部、省礦業(yè)權(quán)審批劃分調(diào)整規(guī)范化、法律化，建議加快推進礦產(chǎn)資源法律法規(guī)的修改完善，將現(xiàn)行規(guī)范性文件中有關礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分規(guī)定、經(jīng)實踐證明行之有效的，上升到法律法規(guī)層面，提高其法律效力；今后對審批權(quán)限調(diào)整通過修改法律法規(guī)方式實現(xiàn)，以法律法規(guī)的權(quán)威性保證礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分的穩(wěn)定性和連續(xù)性，增強制度可預期性。
　　二是最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，完善審批權(quán)限劃分標準，抓“大”放“小”。按照中央深化行政審批制度改革要求，最大限度減少中央政府對微觀事務管理，加強中央政府宏觀調(diào)控職責，建議對現(xiàn)行審批權(quán)限授權(quán)劃分標準進行適當調(diào)整，進一步加大審批權(quán)限下放力度，同時礦業(yè)權(quán)在延續(xù)、變更時，實行“大”的上收、“小”的下放，既有利于管理機關從繁重審批登記事務性工作中解脫出來，又有利于抓“大”放“小”，加強制度建設，提升宏觀調(diào)控能力。
　　三是加強配套保障措施建設，確保“管得好”。按照中央簡政放權(quán)改革部署，已取消了整裝勘查實施方案審批、礦業(yè)權(quán)投放計劃審批、煤炭礦業(yè)權(quán)審批管理改革試點省煤炭礦業(yè)權(quán)審批項目備案核準等非行政許可審批事項。為實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)審批放而不亂，需要順應市場經(jīng)濟運行規(guī)則，建議在宏觀管理、微觀管理方面設計一整套配套措施，既要保持中央宏觀管理政策政令暢通，優(yōu)化布局、有序出讓礦業(yè)權(quán)，也要完善制度，堵塞漏洞，從源頭上防止地方違規(guī)審批、越權(quán)審批行為發(fā)生。
　　四是推進簡政放權(quán)要實事求是。礦業(yè)權(quán)審批是一項業(yè)務性、政策性很強的工作，不僅要嚴格依法依規(guī)按程序進行審批，而且要努力服務經(jīng)濟社會發(fā)展大局，提高資源配置效率、優(yōu)化礦山布局等。目前，少數(shù)地區(qū)一定程度存在礦政管理力量不足、專業(yè)人員缺乏等問題，因此，在推進簡政放權(quán)過程中要實事求是，要充分調(diào)研、評估摸底，考慮各地實際承接能力，避免出現(xiàn)“放下去、接不住”情況發(fā)生。要加大對地方管理人員培訓力度，加強人才隊伍建設，提升管理人員素質(zhì)和業(yè)務能力，對工作中遇到困難及時加以指導解決，推動提高礦業(yè)權(quán)管理水平。