我國(guó)推行建設(shè)工程監(jiān)理制度已經(jīng)20多年了，毫無疑問，在這20多年間，工程監(jiān)理制在提高建設(shè)工程質(zhì)量、建設(shè)工程管理水平和投資效益等方面發(fā)揮了一定的作用。與此同時(shí)，我國(guó)的監(jiān)理企業(yè)也如雨后舂筍般迅速發(fā)展壯大起來。從無到有，從弱小到龐大，無不一一見證了監(jiān)理行業(yè)的步步輝煌。然而今天的監(jiān)理行業(yè)又是怎樣的一種格局和景象?實(shí)話實(shí)說，監(jiān)理行業(yè)的現(xiàn)狀存在著諸多令人深感憂慮的地方。結(jié)合深入推進(jìn)工程質(zhì)量治理兩年行動(dòng)，筆者從一個(gè)管理者的角度對(duì)目前監(jiān)理的行業(yè)狀況進(jìn)行如下分析。
　　現(xiàn)狀及問題
　　“政府監(jiān)督、法人管理、社會(huì)監(jiān)理、企業(yè)自檢”是我國(guó)建設(shè)工程質(zhì)量保證體系。這樣的質(zhì)量保證體系理論上是完善的，然而運(yùn)行卻不盡人意，未達(dá)到建立體系的初衷。本文則圍繞“社會(huì)監(jiān)理”這個(gè)環(huán)節(jié)展開探討。
　　對(duì)于大型國(guó)家投資重點(diǎn)工程來講，監(jiān)理運(yùn)行基本按照《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》GB/T50319的規(guī)定，進(jìn)行質(zhì)量、安全、投資、進(jìn)度控制。多數(shù)大型重點(diǎn)工程的監(jiān)理人員素質(zhì)、技術(shù)業(yè)務(wù)水平和工作經(jīng)驗(yàn)都較高，監(jiān)理工作控制嚴(yán)格，切切實(shí)實(shí)起到了國(guó)家設(shè)想的保證體系中應(yīng)有的作用。但是對(duì)于小型工程和私營(yíng)企業(yè)投資建設(shè)的工程，這一過程存在諸多問題。尤其是私營(yíng)企業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目，基本不需要監(jiān)理控制投資和進(jìn)度。監(jiān)理對(duì)于質(zhì)量安全的控制也基本不起作用。筆者在建筑行業(yè)20余年，了解工程項(xiàng)目超過2000個(gè)，了解施工、監(jiān)理企業(yè)上千家，這些企業(yè)來自于全國(guó)各地。其資質(zhì)既有最低等級(jí)的，也有最高等級(jí)的。通過與這些企業(yè)人員交流和探討，發(fā)現(xiàn)問題乃全國(guó)范圍的“通病”。
　　在住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域，房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目量多面廣，是這些年來住房城鄉(xiāng)建設(shè)乃至整個(gè)國(guó)家的主流產(chǎn)業(yè)。下文就私營(yíng)企業(yè)投資房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的監(jiān)理問題為例。
　　一是監(jiān)理人員嚴(yán)重缺崗。很多監(jiān)理企業(yè)對(duì)于項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)人員配備不到位，人員進(jìn)出場(chǎng)管理不規(guī)范，沒有相應(yīng)的任命派遣管理，調(diào)動(dòng)很隨意。上世紀(jì)90年代以來，全國(guó)基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的迅猛增長(zhǎng)，造成現(xiàn)有工程監(jiān)理人員的素質(zhì)和數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足工程發(fā)展的實(shí)際需要。各業(yè)主單位在招標(biāo)時(shí)要求的人員資質(zhì)、數(shù)量都較高，有的監(jiān)理企業(yè)為了中標(biāo)不得不在多個(gè)項(xiàng)目上報(bào)同一批人員。因此一旦中標(biāo)，換人以及很多項(xiàng)目的總監(jiān)、專監(jiān)只掛帥不出征和空掛監(jiān)理人員的現(xiàn)象屢見不鮮。工地現(xiàn)場(chǎng)實(shí)際從事監(jiān)理工作的人員與在建設(shè)行政主管部門辦證備案的人員基本都不符合，監(jiān)理人員在其他工程建設(shè)、施工、設(shè)計(jì)、檢測(cè)等企業(yè)兼職，造成一人多崗的現(xiàn)象很普遍。而很多監(jiān)理人員本身就是其他工作崗位人員兼職的。2015年，筆者所在的四川省南充市，市級(jí)工程提前通知和突擊檢查了項(xiàng)目70個(gè)。其中，“監(jiān)理人員及數(shù)量與合同要求和報(bào)送備案名單完全相符合工地?cái)?shù)為零”；“突擊檢查監(jiān)理人員在崗數(shù)量與合同要求相符工地?cái)?shù)為零”；突擊檢查15個(gè)工地，總監(jiān)在崗的工地僅有3個(gè)；只要是外地監(jiān)理人員，即使提前通知也難以到崗接受檢查，甚至還存在明顯的監(jiān)理人員在兩個(gè)公司兼職、專業(yè)監(jiān)理工程師和監(jiān)理員在多個(gè)工地執(zhí)業(yè)的狀況，尤其是跨地區(qū)兼職從事監(jiān)理業(yè)務(wù)，根本無法統(tǒng)計(jì)。
　　二是監(jiān)理工作不到位，工作質(zhì)量差。反映在多數(shù)項(xiàng)目反映監(jiān)理活動(dòng)的證據(jù)較少，流水賬式的旁站記錄很普遍，記錄信息太少，沒有全面記錄施工質(zhì)量安全控制狀況，發(fā)現(xiàn)問題更少；測(cè)量控制記錄不全，多數(shù)工程監(jiān)理未開展測(cè)量控制工作，基本都是照抄施工單位測(cè)量記錄；監(jiān)理日志記錄內(nèi)容信息較少，存在信息不能印證、閉合的情況；監(jiān)理通知回復(fù)情況不詳細(xì)，稍小一點(diǎn)的工程基本沒有監(jiān)理通知或只是隔靴搔癢式地敷衍檢查的監(jiān)理通知，有的工程監(jiān)理通知單問題未整改繼續(xù)施工，但監(jiān)理未采取任何措施予以制止；監(jiān)理月報(bào)存在未連續(xù)、信息不具體，甚至有月報(bào)內(nèi)容基本相同的情況；監(jiān)理例會(huì)走形式，沒有實(shí)質(zhì)性的會(huì)議內(nèi)容；質(zhì)量、安全資料收集控制資料不齊。建筑工地的現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量安全狀況主要取決于施工單位的施工與管理水平。尤其是房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，現(xiàn)場(chǎng)的質(zhì)量安全水平幾乎從未因監(jiān)理管理而得到提升。在省級(jí)或較大城市的建筑工地，現(xiàn)場(chǎng)的質(zhì)量安全控制主要由施工企業(yè)自控。由于施工單位水平較高，整體控制較好，但越是市、縣級(jí)的基層區(qū)域，對(duì)政府質(zhì)量監(jiān)督管理部門的依賴越大，甚至一些強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范條文的推廣和執(zhí)行都必須由當(dāng)?shù)刈》砍青l(xiāng)建設(shè)行政主管部門強(qiáng)制才能推廣。多數(shù)房產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目的監(jiān)理基本沒有起到應(yīng)有作用，基本處于“簽字監(jiān)理”狀態(tài)，即監(jiān)理活動(dòng)僅在于驗(yàn)收前在相應(yīng)資料補(bǔ)齊簽字而不實(shí)際從事監(jiān)理工作，甚至常聽到質(zhì)量監(jiān)督部門的人員說，“監(jiān)理對(duì)工程的檢查次數(shù)還沒有政府部門人員的檢查次數(shù)多”。這些均反映了監(jiān)理活動(dòng)對(duì)施工單位的監(jiān)督管理流于形式，而基本未起作用。清華附中在建工地腳手架倒塌、上海蓮花河畔小區(qū)挖地下車庫(kù)致樓房整棟倒塌等事件，均充分反映出監(jiān)理人員掛證、重要施工控制環(huán)節(jié)不在崗、監(jiān)理人員業(yè)務(wù)水平差等問題。也許有的工程監(jiān)理工作起到了一定作用，但其作用就整個(gè)行業(yè)來講微乎其微。因此，工程質(zhì)量安全出問題的項(xiàng)目就一定會(huì)發(fā)現(xiàn)監(jiān)理失職，而工程質(zhì)量安全未暴露問題的項(xiàng)目，其監(jiān)理也未必完全履職。
　　三是監(jiān)理市場(chǎng)行為不規(guī)范，監(jiān)理人員素質(zhì)差。當(dāng)前，監(jiān)理業(yè)務(wù)中存在的不規(guī)范現(xiàn)象主要是轉(zhuǎn)包監(jiān)理業(yè)務(wù)、掛靠監(jiān)理企業(yè)證照、個(gè)人掛證監(jiān)理及業(yè)主私招亂雇、系統(tǒng)內(nèi)搞同體監(jiān)理等，這些具有共性特征。在筆者所有深入了解的項(xiàng)目中，還沒有無掛靠、賣證等違規(guī)行為的監(jiān)理和施工等企業(yè)。管理不到位、受利益驅(qū)動(dòng)以及為了企業(yè)生存需要，掛靠已成為普遍現(xiàn)象。監(jiān)理企業(yè)出賣資質(zhì)、把承攬的項(xiàng)目承包給個(gè)人或轉(zhuǎn)包到某個(gè)低資質(zhì)企業(yè)，從而收取管理費(fèi)用，這樣勢(shì)必造成企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的管理不到位、對(duì)監(jiān)理工作的監(jiān)督管理不到位。有的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)單位掛靠監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)或者與監(jiān)理企業(yè)約定“只派一兩個(gè)人做個(gè)監(jiān)理形式就行”，以較低的費(fèi)用成本換取形式上的管理完善，甚至出現(xiàn)未與監(jiān)理企業(yè)約定、直接暗自使用其資質(zhì)在建設(shè)行政主管部門備案、出了質(zhì)量安全事故才被監(jiān)理企業(yè)發(fā)現(xiàn)的行為。這些現(xiàn)象僅僅只是為了達(dá)到政府要求強(qiáng)制監(jiān)理的程序、完善項(xiàng)目開發(fā)的過程而已，對(duì)于工程質(zhì)量安全的控制根本不起任何作用。許多監(jiān)理人員的思想素質(zhì)和工作責(zé)任心很差，由于這一人群屬于非體制內(nèi)的社會(huì)企業(yè)工作人員，沒有紀(jì)委、檢察院等部門對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督管理，因而會(huì)缺乏畏懼心理，在監(jiān)理行為中存在大量吃拿卡要、收受紅包禮金等商業(yè)賄賂情況。監(jiān)理人員在管理項(xiàng)目中承攬工程業(yè)務(wù)、推銷材料等情況也屢見不鮮，尤其是對(duì)于國(guó)家工程，在投資控制計(jì)量、簽證工作中存在大量與施工單位合謀弄虛作假、虛報(bào)工程量套取資金并從中牟利的情況，從而直接或間接增加了工程成本。
　　原因分析
　　造成目前監(jiān)理行業(yè)亂象并非監(jiān)理制度設(shè)立的問題，而是監(jiān)理制度在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了偏差。筆者認(rèn)為主要有以下原因：
　　一是工程項(xiàng)目多，監(jiān)理人員少。以前，我國(guó)各級(jí)行政部門對(duì)涉及權(quán)利制度的推行常常神速，涉及責(zé)任制度的推行就很緩慢。監(jiān)理制度的推行就印證了這種怪象。以必須強(qiáng)制監(jiān)理的工程范圍為例，2000年1月30日發(fā)布施行的《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第12條規(guī)定，國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)工程、大中型公用事業(yè)工程、成片開發(fā)建設(shè)的住宅小區(qū)工程、利用外國(guó)政府或者國(guó)際組織貸款或援助資金的工程以及國(guó)家規(guī)定的其他工程，必須實(shí)行監(jiān)理。原建設(shè)部2001年1月17日發(fā)布的《建設(shè)工程監(jiān)理范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》指出，“成片開發(fā)建設(shè)的住宅小區(qū)工程，建筑面積在5萬(wàn)平方米以上的住宅建設(shè)工程必須實(shí)行監(jiān)理；5萬(wàn)平方米以下的住宅建設(shè)工程，可以實(shí)行監(jiān)理，具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府建設(shè)行政主管部門規(guī)定”；同時(shí)指出，“為了保證住宅質(zhì)量，對(duì)高層住宅及地基、結(jié)構(gòu)復(fù)雜的多層住宅應(yīng)當(dāng)實(shí)行監(jiān)理”。如此規(guī)定到了?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、地級(jí)市、縣級(jí)政府，就層層加碼。如很多省規(guī)定，“投資額在200萬(wàn)元以上的建設(shè)工程”必須強(qiáng)制監(jiān)理；而市州規(guī)定加碼為“投資額在100萬(wàn)元以上的建設(shè)工程” 必須強(qiáng)制監(jiān)理；縣級(jí)規(guī)定加碼為“投資額在30萬(wàn)元以上的建設(shè)工程”必須強(qiáng)制監(jiān)理。這樣很快就演變?yōu)?，只要是政府監(jiān)管（即需辦理施工許可證）的工程，均需要強(qiáng)制監(jiān)理。然而，我國(guó)目前從事監(jiān)理工作的人員數(shù)量、質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上飛速發(fā)展的建筑業(yè)。
　　按照《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》之規(guī)定，工程項(xiàng)目監(jiān)理機(jī)構(gòu)人員由項(xiàng)目總監(jiān)理工程師、專業(yè)監(jiān)理工程師和監(jiān)理員組成。一名注冊(cè)監(jiān)理工程師經(jīng)建設(shè)單位書面同意后，可以同時(shí)擔(dān)任最多不超過三項(xiàng)工程的總監(jiān)理工程師。即使將監(jiān)理人員作為全專業(yè)人才考慮，最小的工程至少也需要三個(gè)人。以四川省為例，該省2013年、2014年至少需要專職的監(jiān)理人員接近6萬(wàn)人，如果考慮專業(yè)配備、工程大小，所需人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過此數(shù)量，翻倍可能性很大。四川屬于人才大省尚且有如此大的數(shù)量缺口，其他省份就更不言而喻，跨省掛證也就成為必然。不考慮總監(jiān)理工程師監(jiān)理三個(gè)項(xiàng)目是否屬于同一城市的問題，即使人員在北京也同意其兼職成都的項(xiàng)目總監(jiān)，就這樣全國(guó)2015年也需要20萬(wàn)以上的國(guó)家注冊(cè)監(jiān)理工程師。我國(guó)建筑業(yè)飛速發(fā)展，這些年每年開工的建筑面積常常超過世界上很多國(guó)家的總和。建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、檢測(cè)、造價(jià)、咨詢、投資、設(shè)備等單位需要大量專業(yè)技術(shù)人員。短短十多年時(shí)間，畢業(yè)的專業(yè)學(xué)生和社會(huì)培養(yǎng)的成人教育如何滿足巨量需求？
　　二是監(jiān)理地位尷尬。在這里，不妨引用一則幽默小故事來詮釋建筑業(yè)各方主體的關(guān)系。有個(gè)孩子問：“建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、安監(jiān)站都是干什么的？”其母回答：“建設(shè)單位就像你爸，什么也不干，整天背著手光知道訓(xùn)人，但他是主心骨，任何事都得聽他的，全家人都圍著他轉(zhuǎn)。設(shè)計(jì)單位就像你爺爺，思想保守，觀念落后，提著鳥籠子瞎晃悠，到處指指點(diǎn)點(diǎn)其實(shí)啥也不管。施工單位就像你媽，整天傻干活，忙里忙外，做出家務(wù)還得接受檢查監(jiān)督，有事還要挨你爹、你爺?shù)挠?xùn)。安監(jiān)站就像居委會(huì)奶奶，處處看咱家里的事情不順眼，整天嘮嘮叨叨，但誰(shuí)也不聽她的。”孩子又問：“還有監(jiān)理單位呢？”其母再答：“監(jiān)理就像你。說是監(jiān)督你媽的，但又吃爸媽的飯、穿爸媽的衣、花爸媽的錢，只能裝裝樣子監(jiān)督一下。不過有時(shí)耍起小脾氣來，還得老媽拿錢、拿糖哄著你。”
　　現(xiàn)實(shí)的確如此。監(jiān)理在私營(yíng)投資工程的質(zhì)量安全監(jiān)督管理所起的作用，就與小孩在家庭所起的作用類似，由監(jiān)理定位和地位決定。對(duì)于一般的私企投資工程，其造價(jià)、進(jìn)度均不需要監(jiān)理控制。由于現(xiàn)階段監(jiān)理整體素質(zhì)不高，許多監(jiān)理人員在工作中少作為、不作為、無作為或者監(jiān)理不到位，在工程建設(shè)過程中形同虛設(shè)。工程質(zhì)量安全控制完全靠工程施工單位自身管理，工地安全文明施工等任何改進(jìn)均需要建設(shè)單位同意出資才行。甚至，有的監(jiān)理人員在工程中玩忽職守，利用職權(quán)牟取私利，傷害工程建設(shè)單位的利益和工程利益，引起工程各方主體對(duì)監(jiān)理的不信任。這些都決定了監(jiān)理在私營(yíng)項(xiàng)目上的尷尬地位。
　　思考
　　筆者認(rèn)為，監(jiān)理制度建立是合理的。對(duì)于大型重點(diǎn)項(xiàng)目以及很多國(guó)家投資項(xiàng)目，監(jiān)理的確起到了較好的作用。筆者有如下兩方面思考：
　　一是實(shí)行強(qiáng)制監(jiān)理的項(xiàng)目應(yīng)合理考慮工程性質(zhì)和規(guī)模，以免引起監(jiān)理行業(yè)狀況混亂。由于各級(jí)行政主管部門推廣監(jiān)理制度過快，專業(yè)技術(shù)人員的數(shù)量和質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于行業(yè)需求，所以監(jiān)理人員無法到崗，更談不上履職盡責(zé)。但由于必須強(qiáng)制監(jiān)理，這又為監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)辦理、人員組建、業(yè)務(wù)獲取、項(xiàng)目監(jiān)理備案、施工許可辦理、掛證、實(shí)際工作、監(jiān)理工作監(jiān)督、查處等環(huán)節(jié)帶來權(quán)力尋租空間和腐敗的運(yùn)作空間。很多項(xiàng)目監(jiān)理業(yè)務(wù)的實(shí)際老板都有較深的社會(huì)關(guān)系，而此制度給建筑尤其是私營(yíng)企業(yè)投資的工程只是增加了成本，并未帶來實(shí)際效果。
　　二是解決目前困境。筆者認(rèn)為首先應(yīng)該解決人員到崗問題，其次才能考慮工作質(zhì)量。應(yīng)取消對(duì)私營(yíng)企業(yè)投資工程的強(qiáng)制監(jiān)理，避免這些工程像現(xiàn)在這樣搞“簽字監(jiān)理”的形式。這樣既可以節(jié)約建筑成本，還會(huì)解放出大量監(jiān)理人員，為真正需要監(jiān)理的工程服務(wù)。對(duì)于實(shí)行監(jiān)理的工程一定要真真實(shí)實(shí)做到人員到崗，這樣才有可能起到監(jiān)理作用。如果監(jiān)理人員需求沒有缺口，才更利于該項(xiàng)工作人員的擇優(yōu)選擇，而非如今“誰(shuí)都可以干”。
　　對(duì)于私營(yíng)企業(yè)投資工程，如果建設(shè)單位認(rèn)為需要監(jiān)理單位幫助控制工程質(zhì)量安全，可聘請(qǐng)監(jiān)理機(jī)構(gòu)或人員參與管理。如果認(rèn)為不需要聘請(qǐng)監(jiān)理，則由建設(shè)單位組建項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，既履行建設(shè)單位職責(zé)也履行監(jiān)理職責(zé)。這樣對(duì)于施工單位的監(jiān)督管理不僅不會(huì)弱化，反而更利于指令的傳達(dá)和執(zhí)行。當(dāng)然，委托了監(jiān)理的項(xiàng)目，其監(jiān)理機(jī)構(gòu)或人員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)理責(zé)任。沒有委托監(jiān)理的項(xiàng)目，其監(jiān)理責(zé)任由建設(shè)單位項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)。