按照黨中央關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)、深化改革的總體要求，近年來(lái)，國(guó)土資源部積極推進(jìn)礦業(yè)權(quán)審批制度改革，新一屆中央政府成立以來(lái)已先后取消和下放了20余項(xiàng)與礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采相關(guān)的行政審批和非許可類行政審批事項(xiàng)，部分地方政府和國(guó)土資源主管部門(mén)也積極推進(jìn)審批制度改革，取得了積極成效。

我國(guó)礦業(yè)權(quán)審批制度改革現(xiàn)狀如何？存在問(wèn)題怎樣？面對(duì)新形勢(shì)新要求，筆者作系統(tǒng)梳理，提出一些思考和建議。

礦業(yè)權(quán)審批制度改革在積極推進(jìn)

礦業(yè)權(quán)審批是依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第三條第三款規(guī)定“勘查、開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請(qǐng)、經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)”設(shè)定的，是加強(qiáng)礦產(chǎn)資源合理勘查、開(kāi)發(fā)利用和有效保護(hù)的重要手段。礦業(yè)權(quán)審批制度主要包括審批事項(xiàng)設(shè)定、審批權(quán)限劃分、審批要件要求、審批流程設(shè)計(jì)、事中事后監(jiān)管服務(wù)等方面內(nèi)容，也就是“誰(shuí)來(lái)審”、“審什么”、“怎么審”和“審得怎么樣”。多年來(lái)，國(guó)土資源部和地方各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)圍繞如下方面開(kāi)展了大量探索和實(shí)踐。

一是積極下放審批權(quán)限。礦產(chǎn)資源法及其配套法規(guī)確立了探礦權(quán)部、省兩級(jí)審批，采礦權(quán)部、省、市、縣四級(jí)審批的基本格局?！蛾P(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2005〕200號(hào)）確立了現(xiàn)行部省兩級(jí)礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限劃分的基本框架，將大部分重要礦種的探礦權(quán)、采礦權(quán)審批權(quán)部分或全部下放到省級(jí)。2007年以來(lái)，又陸續(xù)擴(kuò)大授權(quán)范圍，先后下放了部分礦業(yè)權(quán)整合情形和黑龍江、貴州、陜西、新疆、青海（柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)）等?。▍^(qū)）的煤炭礦業(yè)權(quán)審批權(quán)，以及109片整裝勘查區(qū)主攻礦種探礦權(quán)審批權(quán)。2016年4月將部分煤層氣礦業(yè)權(quán)審批委托下放山西省廳實(shí)施。2013年以來(lái)，為進(jìn)一步提高放權(quán)“含金量”，部積極研究推動(dòng)進(jìn)一步下放礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限。目前已形成方案正廣泛征求意見(jiàn)，開(kāi)展相關(guān)論證工作。同時(shí)，地方層面也進(jìn)行了一些探索實(shí)踐。浙江、廣東、海南等省將省級(jí)發(fā)證砂石土采礦權(quán)審批權(quán)下放到市、縣級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)。山東省以委托方式將省級(jí)發(fā)證的探礦權(quán)延續(xù)類項(xiàng)目委托市級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)審批。河南省試點(diǎn)下放了部分探礦權(quán)、采礦權(quán)審批權(quán)限到洛陽(yáng)、鶴壁、三門(mén)峽3個(gè)市和鞏義、永城2個(gè)省管縣國(guó)土資源主管部門(mén)。

二是簡(jiǎn)化合并審批要件。近年來(lái)，按照國(guó)務(wù)院關(guān)于改進(jìn)行政審批工作的統(tǒng)一部署要求，國(guó)土資源部組織編制了《勘查礦產(chǎn)資源審批服務(wù)指南》和《開(kāi)采礦產(chǎn)資源審批服務(wù)指南》并已公布實(shí)施，按照合法、合理、合規(guī)的原則對(duì)礦業(yè)權(quán)審批要件重新進(jìn)行了梳理，簡(jiǎn)化合并了個(gè)別要件。同時(shí)，一些地區(qū)也開(kāi)展了簡(jiǎn)化審批要件的探索實(shí)踐。浙江省將開(kāi)發(fā)利用方案與礦山安全設(shè)施設(shè)計(jì)合并為一個(gè)方案。江西、廣西將省級(jí)及以下發(fā)證礦山環(huán)境治理恢復(fù)方案和土地復(fù)墾方案兩個(gè)要件合并。湖南省湘西州將開(kāi)發(fā)利用方案、儲(chǔ)量報(bào)告、環(huán)評(píng)報(bào)告、土地復(fù)墾方案和礦山環(huán)境治理恢復(fù)方案等要件合并為“礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案”一個(gè)報(bào)告。福建省將礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案、土地復(fù)墾方案、礦山環(huán)境治理恢復(fù)方案合并編制、評(píng)審和實(shí)施。

三是探索優(yōu)化審批流程。在國(guó)土資源部層面，2002年即建立了礦業(yè)權(quán)會(huì)審制度，礦業(yè)權(quán)審批涉及的相關(guān)業(yè)務(wù)司局參加會(huì)審。2006年以來(lái)，部相關(guān)審批事項(xiàng)由政務(wù)大廳統(tǒng)一接件，實(shí)現(xiàn)“接辦分離”。2009年開(kāi)始每月召開(kāi)1次部會(huì)審會(huì)議。2013年制定了行政審批事項(xiàng)內(nèi)部辦理程序規(guī)定。目前，已形成了接件、受理、司局會(huì)審、主辦司局審查、部會(huì)審會(huì)各環(huán)節(jié)明確清晰的審批流程。近年來(lái)部開(kāi)始組織研究制定礦業(yè)權(quán)審批內(nèi)部工作規(guī)程，進(jìn)一步優(yōu)化審批流程。2015年以來(lái)，按照國(guó)務(wù)院統(tǒng)一要求，部組織起草了《勘查礦產(chǎn)資源審查工作細(xì)則》和《開(kāi)采礦產(chǎn)資源審查工作細(xì)則》，進(jìn)一步明確了審查環(huán)節(jié)、審查內(nèi)容、審查標(biāo)準(zhǔn)、審查要點(diǎn)等，待報(bào)國(guó)務(wù)院審改辦審定后實(shí)施。

地方層面也對(duì)優(yōu)化審批流程進(jìn)行了一些積極探索。浙江省廳專門(mén)成立行政審批處，集中辦理全廳的行政審批事項(xiàng)，并將整個(gè)審批流程納入政府服務(wù)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)采礦權(quán)審批網(wǎng)上申報(bào)，將辦證周期縮短在5個(gè)工作日左右。廣西全區(qū)各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)均已成立審批辦公室，形成了“一個(gè)部門(mén)審批、多個(gè)部門(mén)監(jiān)管”的新體制，審批效率明顯提高。云南省實(shí)現(xiàn)了省、市、縣三級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)并聯(lián)審查、聯(lián)網(wǎng)審批，并印發(fā)《云南省礦業(yè)權(quán)審批精細(xì)化管理規(guī)則》，對(duì)各審批事項(xiàng)的流程、時(shí)限、收費(fèi)、申報(bào)資料、審查內(nèi)容、審查意見(jiàn)等作出了明確規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范了礦業(yè)權(quán)審批行為，提高了審批效率。

四是強(qiáng)化監(jiān)管服務(wù)。2007年和2008年國(guó)土資源部先后開(kāi)通了全國(guó)探礦權(quán)和采礦權(quán)統(tǒng)一配號(hào)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全國(guó)礦業(yè)權(quán)審批發(fā)證情況的信息化監(jiān)管。2015年4月，按照簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能的要求和“誰(shuí)發(fā)證、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，部對(duì)礦業(yè)權(quán)統(tǒng)一配號(hào)系統(tǒng)進(jìn)行了改造升級(jí)，對(duì)礦業(yè)權(quán)配號(hào)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了“開(kāi)綠燈、亮黃燈、劃紅線”式的監(jiān)管。2010年開(kāi)始，部大力推進(jìn)礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，對(duì)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)出讓、轉(zhuǎn)讓、受理公開(kāi)有關(guān)信息進(jìn)行公示公開(kāi)。2011年運(yùn)行了“全國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓公示公開(kāi)系統(tǒng)”，實(shí)現(xiàn)了信息公示公開(kāi)的信息化監(jiān)管。

優(yōu)化服務(wù)方面，部在門(mén)戶網(wǎng)站設(shè)立了勘查許可證、采礦許可證信息查驗(yàn)頁(yè)面，幾年來(lái)向社會(huì)提供了數(shù)十萬(wàn)次的查詢服務(wù)。在部門(mén)戶網(wǎng)站和政務(wù)大廳公開(kāi)了審批服務(wù)指南。調(diào)整了省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)出具相關(guān)意見(jiàn)的報(bào)送方式，方便管理相對(duì)人。對(duì)部審批發(fā)證的有效期小于120天的探礦權(quán)采礦權(quán)，在部門(mén)戶網(wǎng)站上將其礦業(yè)權(quán)項(xiàng)目名稱等信息集中公告發(fā)布，提醒礦業(yè)權(quán)人依法按時(shí)辦理延續(xù)登記。

礦業(yè)權(quán)審批制度存在主要問(wèn)題：大量精力限于微觀審批事務(wù)，要件尚顯繁瑣

多年來(lái)，國(guó)土資源部和地方各級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)在推進(jìn)礦業(yè)權(quán)審批制度改革中取得了顯著成效。同時(shí)，對(duì)照中央全面深化行政審批制度改革的總體要求，也還存在一些問(wèn)題。

一是大量精力限于微觀審批事務(wù)。管理部門(mén)尤其是部層面，大量精力陷于具體微觀的礦業(yè)權(quán)審批事務(wù)，用于制度設(shè)計(jì)、宏觀調(diào)控和監(jiān)管服務(wù)等宏觀管理方面的精力有限。

二是審批要件尚顯繁瑣。一方面，目前一些審批要件是由規(guī)范性文件要求的，法律法規(guī)依據(jù)尚顯不足。如申請(qǐng)范圍核查表、省級(jí)國(guó)土資源主管部門(mén)意見(jiàn)、安全生產(chǎn)預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告及審查意見(jiàn)等。另一方面，某些審批要件內(nèi)容重復(fù)，增加了編制成本，降低了審批效率。如土地復(fù)墾方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案，均屬國(guó)土資源主管部門(mén)組織審查批復(fù)，內(nèi)容存在重復(fù)交叉，增加了礦業(yè)權(quán)人成本和行政管理成本。

三是審查程序仍欠規(guī)范。一方面，不同項(xiàng)目類型、不同審查機(jī)構(gòu)和不同崗位的審查內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)還不夠具體明確。另一方面，一些地方國(guó)土資源主管部門(mén)對(duì)部發(fā)證項(xiàng)目進(jìn)行層層初審，與國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定不符，降低了審批效率。

四是監(jiān)管服務(wù)水平還需進(jìn)一步提升。在監(jiān)管方面，目前礦業(yè)權(quán)審批登記管理機(jī)關(guān)“重審批、輕監(jiān)管”的現(xiàn)狀還未根本改變，尤其是對(duì)下級(jí)登記機(jī)關(guān)審批行為的事中事后監(jiān)管機(jī)制還未建立，信息化、全流程的監(jiān)管手段還需進(jìn)一步加強(qiáng)。在服務(wù)方面，礦業(yè)權(quán)管理服務(wù)相對(duì)人的能力水平還需進(jìn)一步提升。如礦業(yè)權(quán)審批信息公示公開(kāi)力度還不夠大，申請(qǐng)人還無(wú)法查詢礦業(yè)權(quán)審批進(jìn)度、已發(fā)證礦業(yè)權(quán)的坐標(biāo)范圍等。

建議：深入調(diào)研地方典型經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌推進(jìn)審批權(quán)限下放

對(duì)照國(guó)務(wù)院“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”的總體要求，針對(duì)礦業(yè)權(quán)審批制度改革的現(xiàn)狀和問(wèn)題，提出以下思考和建議。

一是深入調(diào)研總結(jié)地方典型實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。近年來(lái)各地國(guó)土資源主管部門(mén)在探索推進(jìn)加大放權(quán)力度、簡(jiǎn)化審批要件、優(yōu)化審批流程等方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，建議在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步總結(jié)浙江、廣東、山東、河南、海南等省在加大礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限下放力度，福建、江西、湖南、廣西等?。▍^(qū)）在簡(jiǎn)化審批要件方面，貴州、云南、甘肅等省在優(yōu)化審批程序和提高監(jiān)管服務(wù)水平方面的有關(guān)經(jīng)驗(yàn)和典型做法。在深入調(diào)研各地探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，總結(jié)提煉可推廣、可復(fù)制的典型經(jīng)驗(yàn)做法，及時(shí)上升為制度，全面深入推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)的礦業(yè)權(quán)審批制度改革。

二是統(tǒng)籌推進(jìn)礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限下放。建議在推進(jìn)礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限下放中注意做好以下幾個(gè)方面：首先是強(qiáng)化部重點(diǎn)管戰(zhàn)略性資源、宏觀政策制定和監(jiān)管服務(wù)的職能定位，弱化微觀審批事務(wù)管理；其次是注重放權(quán)和簡(jiǎn)政同步，指導(dǎo)各地探索推進(jìn)簡(jiǎn)化礦業(yè)權(quán)審批要件，優(yōu)化審批流程，達(dá)到提高審批效率的根本目的；再次是注重放權(quán)和提升監(jiān)管服務(wù)水平同步。在推進(jìn)審批權(quán)限下放的同時(shí)，研究探索進(jìn)一步加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的有效措施。

三是有序推進(jìn)審批要件簡(jiǎn)化合并。建議按照系統(tǒng)梳理論證現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)審批要件的必要性和合法合規(guī)性，及審批要件涉及相關(guān)審批事項(xiàng)與礦業(yè)權(quán)審批的法律先后關(guān)系，能減則減，能并則并。例如，針對(duì)采礦權(quán)審批中問(wèn)題突出的土地復(fù)墾方案、礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案等要件，建議充分借鑒部分省（區(qū)）的做法經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)“二案合一”甚至“三案合一”。

四是進(jìn)一步優(yōu)化審批程序。一方面，建議進(jìn)一步明確各審查機(jī)構(gòu)和崗位的審查要點(diǎn)和審查職責(zé)。對(duì)照礦產(chǎn)資源法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及規(guī)范性文件，梳理研究礦業(yè)權(quán)審批各類型（新立、延續(xù)、變更等）的審查內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，盡量減少一些不影響部門(mén)職責(zé)履行的審查內(nèi)容。對(duì)確需審查的內(nèi)容進(jìn)一步明確審查標(biāo)準(zhǔn)，減少自由裁量權(quán)。另一方面，建議建立各審批環(huán)節(jié)進(jìn)度監(jiān)督機(jī)制，在審批系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)審查程序的合規(guī)性和各環(huán)節(jié)時(shí)限的在線實(shí)時(shí)監(jiān)督。

五是進(jìn)一步提高監(jiān)管服務(wù)水平。一是建立礦業(yè)權(quán)審批事中事后監(jiān)管機(jī)制，建立對(duì)地方礦業(yè)權(quán)審批行為的監(jiān)督檢查、實(shí)地核查、整改糾正等工作機(jī)制。二是進(jìn)一步提升信息化監(jiān)管水平。探索全面推行礦業(yè)權(quán)網(wǎng)上交易和網(wǎng)上申報(bào)、審批。深化“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)和應(yīng)用，不斷完善配號(hào)系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)監(jiān)控功能，建立定期分析制度。三是加快推進(jìn)建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度，強(qiáng)化國(guó)家權(quán)益保護(hù)。加快調(diào)整探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和最低勘查投入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)作用。四是進(jìn)一步加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)審批信息公開(kāi)力度，公開(kāi)審批進(jìn)度，為管理相對(duì)人及時(shí)提供政策和業(yè)務(wù)咨詢等服務(wù)，切實(shí)提高服務(wù)意識(shí)、能力和水平。

（作者單位：中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院）