我國礦山環(huán)境不容樂觀，礦山環(huán)境修復任重道遠、前景光明

5月28日，北京驕陽似火。在位于航天橋西的中國財政科學研究院會議室里，來自中國財政科學研究院、國土資源部咨詢研究中心、中科院地理科學與資源研究所、中國財政學會、民生銀行，以及云冶集團、山東黃金集團的嘉賓們，關于礦山環(huán)境修復技術應用于資本運作的討論也熱火朝天。

首先發(fā)言的，是國土資源部咨詢研究中心咨詢委員錢玉好，他著重介紹了我國礦山生態(tài)環(huán)境的基本情況和發(fā)展形勢。他說，礦業(yè)是一把雙刃劍，它為人類社會和物質文明的進步作出了無可替代的重大貢獻，但又產(chǎn)生了十分復雜而又嚴重的環(huán)境問題。

就礦山環(huán)境來說，目前存在的問題基本上可以分成五類：一是土地壓榨和景觀的破壞，二是植被和生態(tài)的破壞，三是地下水系統(tǒng)的影響和破壞，四是引發(fā)了多種地質災害，五是最關鍵的污染問題。目前，我國礦山環(huán)境總體不容樂觀。煤炭礦山環(huán)境問題嚴重的占19.54%，較嚴重占48.53%；有色金屬礦山嚴重的占21.66%，較嚴重的占43.42%；建材和一般的非金屬礦山較嚴重以上的占20.85%。

我國對礦山環(huán)境治理認識得比較晚，起步也比較晚，但也出臺了一系列法律法規(guī)。除了1989年的《環(huán)保法》以外，直接相關的有兩個：一個是1986年的《礦產(chǎn)資源法》，一個是1989年的《土地復墾規(guī)定》。2010年國務院又重新進行了修改，提出了不同的要求，最明顯的變化就是對污染的強調。

錢玉好介紹，國土資源部成立后，一直不斷投入資金進行礦山環(huán)境修復。2000年~2006年，一共投入24億元，組織實施礦山環(huán)境修復治理項目797個。但這個時期，整體內容主要在采礦引起的地質災害、土地復墾，以及廢水、廢物的利用。2006年以后，國家加大環(huán)境治理力度，平均年投入約20億元，并且逐年加大，到2014年底，累計投入的礦山環(huán)境修復資金達901億元，帶動地方財政和企業(yè)自籌資金604億元。同時，礦山環(huán)境治理開始收取保證金，累計返還的保證金達307億元。

錢玉好認為，礦山環(huán)境修復未來的發(fā)展既任重道遠也前景光明。如今，綠色發(fā)展已在全球形成熱潮，我國“十三五”規(guī)劃對礦山環(huán)境問題提出了明確的要求，且正在制定后續(xù)激勵政策；礦山環(huán)境修復和礦山建設正在走向制度化、規(guī)范化。他說：“未來礦山環(huán)境修復必須有技術支撐，它是一項龐大的系統(tǒng)工程，涉及很多學科，只有共同建設規(guī)劃、探討方案，因地制宜、因礦制宜，才能達到天藍地綠水凈的美好目標。”

植物修復礦山污染土地研究深入，修復成本有望大幅降低

礦山環(huán)境污染為什么要治理和修復？目前的土壤修復技術有哪些？來自中科院地理科學與資源研究所環(huán)境修復中心主任陳同斌從專業(yè)的角度給出了答案。他說，在礦山環(huán)境中，通常對礦山看得見的生態(tài)環(huán)境破壞比較關注，比如水污染、植被破壞、土地塌陷等等，實際上，在礦山開采中還有一個非常重要的環(huán)境問題，就是礦山土壤（土地）的污染問題。

農(nóng)田土壤污染因為影響到農(nóng)產(chǎn)品的衛(wèi)生品質安全，這些年引起了社會的關注，但礦山的土地污染問題依然沒有引起足夠的重視。因為這些地方不像城市土地那樣值錢，也不種莊稼，與吃和住都沒有關系。但從土壤環(huán)境角度來說，礦山污染土地的危害非常大，而且這種危害是緩慢積累的、隱蔽的，具有不可逆性。因此，礦山環(huán)境修復與治理勢在必行。

在礦山環(huán)境修復技術方面，陳同斌認為我國雖然已經(jīng)有了一定的積累，但是總體來說經(jīng)濟可行的修復技術并不多。礦山土地復墾、復綠等很多做法具有生態(tài)保護意義，但是在去除和控制污染方面考慮得還不夠。

礦山環(huán)境修復是一個系統(tǒng)工程，其中有很多技術需要進一步的完善和研發(fā)。對于量大面廣的礦業(yè)污染土地來說，目前相對可行的辦法是植物萃取、植物穩(wěn)定/植物固定、物理隔離等。通過一些特殊植被可以把污染物固定在原位，不讓污染物遷移地下水或隨地表徑流遷移到地表水中。植物萃取，即種植特殊的、大量富集重金屬的超富集植物，讓重金屬大量富集于植物體內，以達到提取、帶走的目的。比如蜈蚣草，砷含量最高可達到1%以上，比植物體里的氮和磷含量還要多，其砷濃度比普通植物大10萬~20萬倍，而蜈蚣草焚燒后就成了一種砷礦。基于這種原理，國際上發(fā)展出一個全新的領域，叫植物采礦。這樣既可以治理污染土壤，改善環(huán)境質量，也可以回收礦產(chǎn)資源，擴大金屬儲量。另外，陳同斌認為應對礦區(qū)和礦山影響區(qū)予以界定。在礦區(qū)，尾礦也許可以采取固化、鈍化、熱處理等措施進行治理；但是對量大面廣的污染農(nóng)田來說，譬如進行高溫熱處理，則土壤有機質完全分解，理化性質徹底改變，土壤失去了原有的生態(tài)功能，農(nóng)田的基本功能也就不復存在了。對于礦業(yè)影響區(qū)，這樣的做法是行不通的。

“當然，科學層面還有很多其他的設想，研究也在不斷深入，但是真正在礦山土地修復工程上應用成功的還不多。我們一直在探索用植物萃取、植物固定等技術系統(tǒng)地解決礦山土地污染問題。近20多年來，與企業(yè)也開展了一些合作，比如與云南省的馳宏鋅鍺、云錫集團等，開展了植物修復的研發(fā)示范?，F(xiàn)在，我們在不同省市做了十幾個點農(nóng)田和礦山土壤環(huán)境修復案例。通過3~5年的時間，植物萃取技術可以把污染的土壤變干凈，現(xiàn)在一畝地總共投入3~5萬元就夠了。今后，規(guī)模擴大以后，修復成本還有望大幅度降低?？傮w來說，實踐證明這條路是可行的，而且已經(jīng)到了大規(guī)模工程化的程度。”對于植物修復礦山污染土地的道路，陳同斌滿懷信心。

除了修復，更重要的是不再增加新的污染。中國財政科學研究院副院長王朝才說：“關于礦山環(huán)境修復，需要大家一起努力。但是另一方面更應該注意今天的礦山絕對不能再形成新的環(huán)境破壞。如果一味只是治，而不是防，恐怕礦山修復永遠做不完，甚至會越治越多。要治理原有的這些污染環(huán)境，同時更重要的是防止新的破壞，這兩者都很重要。”

礦山環(huán)境修復治理需要政府與社會資本合作投入，兩者有天然的合作基礎

既然在技術上前景光明，那么國家的財政支持力度如何呢？中國財政科學研究院金融研究室主任趙全厚介紹，國家對環(huán)境修復非常重視，相關政策已在從無到有的過程中，進一步系統(tǒng)化。在礦山地質環(huán)境恢復治理方面，僅2015年，中央財政投入礦山環(huán)境治理資金30.58億元；利用中央財政資金累計安排項目1954個，累計治理面積超過80萬公頃；全國31個?。▍^(qū)、市）已全部出臺并實施礦山地質環(huán)境治理恢復保證金制度。

在相關稅收優(yōu)惠政策方面，國家有相關規(guī)定：一是環(huán)境保護、節(jié)能節(jié)水項目，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅；二是符合條件的節(jié)能服務公司實施合同能源管理項目，可享受“三免三減半”政策，以及與有關資產(chǎn)的企業(yè)所得稅稅務處理優(yōu)惠政策；三是環(huán)境保護、節(jié)能、節(jié)水專用設備投資額的10%，可以從企業(yè)當年的應納稅額中抵免；四是企業(yè)以《資源綜合利用企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》規(guī)定的資源作為主要原材料，生產(chǎn)國家非限制和禁止并符合國家和行業(yè)相關標準的產(chǎn)品取得的收入，減按90%計入收入總額；五是針對廢棄物利用、節(jié)能節(jié)水等方面有免征增值稅、增值稅即征即退、增值稅即征即退50%、增值稅先征后退的優(yōu)惠政策。

趙全厚說，具體到礦山環(huán)境修復方面，可以進行政府與社會資本的合作，也就是財政部大力推廣的PPP模式。PPP模式即Public-Private-Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。一般來說，政府與社會資本合作的領域是在公共領域，即這些領域的項目基本上沒有現(xiàn)金流，或者是現(xiàn)金流少，難以覆蓋到整個項目投資回報。

在這種情況下，政府和社會資本如何合作呢？財政部給出了答案——政府與社會資本合作有3種模式：

第一種，沒有現(xiàn)金流模式。沒有現(xiàn)金流的就要用政府全付費模式去進行政府與社會資本合作。因為諸如道路的政府付費項目，全生命周期的過程中，政府需要在道路的建設、運營維護等方面支付費用。通過引入社會資本能夠使政府原本一次性的投資性支出變成經(jīng)常性支出，用項目全生命周期內的財政支出的“涓涓細流”來彌補一次性投入。這種沒有現(xiàn)金流的公益性項目采用PPP的另外一個好處就是能夠提高公益品的使用效率和節(jié)省成本。

第二種，缺口補貼付費模式。例如一些橋梁要收費，但是并不一定完全能彌補建橋的費用。政府若完全按照能夠覆蓋橋梁投資所應得回報的價格收過橋費，可能會人為地阻礙了客運和貨運。因此定價收費往往只能收回一部分的現(xiàn)金流，不足以完全彌補社會資本投資。因此政府就會通過一些必要的補貼付費的模式，使得過橋價格合理，老百姓可承受，社會資本有收益。采用PPP，既使過橋服務本身的治理方面更有效率，也是讓政府在建橋上省去投資。

第三種，使用者付費的模式。比如客貨流量密集的地方高速公路，很多情況下，政府定價以后，僅靠使用者付費這種方式就可以滿足社會資本投資的合理回報了。

礦山環(huán)境修復項目是沒有現(xiàn)金流的，政府修復礦山環(huán)境的過程中面臨財政收入低、支出壓力大、資金不足等問題，這就需要引入社會資本。“礦山環(huán)境修復，企業(yè)有一部分責任，政府也有一部分責任，這本身就是政府與社會資本合作的一種天然基礎。這就需要雙方出資，政府有礦山恢復的專項資金，企業(yè)有環(huán)境恢復的保障金。兩者啟動后，本身就是一種股權投資合作，再吸引其他方面的社會資本，很容易形成一種基金化的模式。形成基金化模式后，也可以和實際的礦山修復PPP項目相銜接，基金通過市場化管理，能夠加強基金投資方對具體PPP項目的支持。所以可以形成上層是基金化模式、下層是項目合作模式的多元化投資?；鸹姆绞娇梢詥为氝M行，也可以多渠道進行，這些都是很好的辦法。”趙全厚介紹說。

另外，趙全厚還介紹，礦山環(huán)境修復很容易形成某種未來資產(chǎn)，作為資金化的現(xiàn)實處理，把未來資產(chǎn)進行貼現(xiàn)也是基金化設計的方式。未來資產(chǎn)也可以作為現(xiàn)在的股權基金，強化礦山修復項目的股權資本。

金融機構對礦山環(huán)境修復項目有理性認識，吸引社會資金可采取多種融資模式

雖然前景光明、合作方式多樣，具體到現(xiàn)實操作中，礦山環(huán)境修復吸引社會資金卻并非易事。民生銀行礦材部客戶管理中心總經(jīng)理助理王鳳全坦言，目前礦山環(huán)境修復的現(xiàn)狀是：首先，我國對礦山的生態(tài)要求比較高，礦山企業(yè)環(huán)保方面投入多、資金壓力大；其次，從企業(yè)自身的現(xiàn)狀來講，基于目前整個行業(yè)的形勢，企業(yè)的盈利能力比較差，在這種情況下，讓礦山企業(yè)拿更多的資金投資礦山環(huán)境修復項目，包袱比較重；再次，對礦山企業(yè)來講，礦山環(huán)境修復項目本身社會效益比較突出，經(jīng)濟效益不是很明顯。

在這種情況之下，他們根據(jù)對全國很多礦山融資項目的調查，金融機構單獨對一個環(huán)境修復項目進行融資還是比較少的。主要原因一是項目本身沒什么經(jīng)濟效益，還款現(xiàn)金流得不到保障；二是對企業(yè)來講本身也是被動的，能省則省。因此金融機構為礦山企業(yè)融資，實際上還是著眼于對整個項目的判斷，比如環(huán)評、安評以及水土保持方案等政策合規(guī)性方面的審批，是把礦山環(huán)境修復項目放在一個整個采選的大的項目當中來進行融資考慮的。

根據(jù)幾位嘉賓的發(fā)言和目前礦山企業(yè)的現(xiàn)狀，王鳳全也提出了幾種融資模式：

第一種模式，通過變被動為主動，讓企業(yè)主動為項目多投入。建議國家出臺政策，可以讓民營礦山的保證金拿出來質押做貸款，增加企業(yè)資金的流動性，金融機構可以為企業(yè)提供這方面的流動性配套服務。

第二種模式，可以建一些旅游項目，或者是把農(nóng)戶遷回搞城鎮(zhèn)化建設、棚戶區(qū)改造等預計未來有收益的項目，政府參與指導，企業(yè)發(fā)起，引導金融機構、社會資金跟投。

第三種模式，有一些項目財政可能會有一些撥款，對符合撥款對象的項目，像出口退稅政策一樣，建立一個類似出口退稅質押貸款的財政撥款質押貸款，基于礦山企業(yè)未來有一個撥款現(xiàn)金流，金融機構比照撥款條件對企業(yè)進行融資，減少企業(yè)現(xiàn)金流支出壓力。

第四種模式，嘗試建立保證金專戶。類似公積金那樣建立一個環(huán)境修復的基金，利用基金放大杠桿來引導資金對企業(yè)環(huán)境修復項目來進行委托貸款或者投資。

第五種模式，就是往上游延伸，給礦山環(huán)境修復項目技術研發(fā)、設備制造企業(yè)一些金融支持。

“土十條”在千呼萬喚中終于出臺了，這對于礦山環(huán)境修復治理工作來說是重大利好。雖然無論對政府還是企業(yè)而言，礦山環(huán)境修復治理還存在諸如技術、資金等方面的諸多問題，但不可否認的是，在政府、企業(yè)、技術人員、乃至金融機構等方面的共同努力下，我們終會為一個個礦山帶來“青山綠水+金山銀山”。