“臨時用地一般不超過兩年，這樣的規(guī)定不但給礦業(yè)企業(yè)帶來了困擾，也增加了企業(yè)和在地村民之間的矛盾，不利于礦業(yè)的健康發(fā)展。”6月22日，在中國礦業(yè)聯(lián)合會綠色礦山促進工作委員會的工作會議上，有企業(yè)界代表如此抱怨道。
經(jīng)濟持續(xù)下行，礦產(chǎn)品價格經(jīng)歷了斷崖式下滑，企業(yè)的經(jīng)營壓力可想而知了。在這樣的情勢下，一直困擾業(yè)界的礦業(yè)用地問題，再次浮上臺面。
“礦業(yè)臨時用地制度，中國歷史上沒有，其他國家也難以找到，是我國土地立法史上的一種特殊安排。在新的土地體制出現(xiàn)之前，不可避免地實行了礦業(yè)臨時用地制度。”湖南婁底行政學(xué)院法律教授康紀(jì)田撰文表示，當(dāng)這種“臨時”安排快要終結(jié)時，暴露的弊端更明顯。
“兩年一過，又得辦理一次手續(xù)，也得再跟村民協(xié)商補償，每一輪協(xié)商，補償價格都會再漲一次，大大增加了企業(yè)的經(jīng)營成本。”企業(yè)界人士呼吁，礦山企業(yè)的臨時用地是否可以適當(dāng)放寬年限。
“這個事我們也正在研究。”在當(dāng)天的會議上，盡管國土資源部規(guī)劃司副司長鞠建華現(xiàn)場進行了回應(yīng)，但他并沒有就具體的調(diào)整時間和延長臨時用地年限作出具體明確的承諾，因為“任何一項政策的變更或修改都得經(jīng)歷一個過程”。
不過，這樣的回應(yīng)還是讓企業(yè)界人士看到了一絲光明。有跡象顯示，礦業(yè)臨時用地或?qū)⒈３诌m度的彈性。
礦業(yè)臨時用地制度的起源
1986年的《土地管理法》第33條規(guī)定：工程項目施工，需要材料堆場、運輸通路和其臨時設(shè)施的，應(yīng)當(dāng)盡量在征用的土地范圍內(nèi)安排。確實需要另行增加臨時用地的，可以申請批準(zhǔn)使用。這條規(guī)定嚴(yán)格限制了臨時用地的范圍和條件，限于臨時設(shè)施的，確實需要例外使用。
1998年修改的《土地管理法》第57條規(guī)定：“建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)。”該法律正式規(guī)定了臨時用地制度，并明確了臨時用地行業(yè)范圍、用地審批程序以及兩年用地期限。
礦業(yè)開發(fā)分為地質(zhì)勘查和礦產(chǎn)開采兩種形態(tài)，修改后的《土地管理法》創(chuàng)設(shè)了地質(zhì)勘查及其礦產(chǎn)開采項目施工可采取臨時用地方式獲取國家或集體所有土地的制度。其主要對象處在農(nóng)村，因而屬于農(nóng)村礦業(yè)臨時用地制度。
礦業(yè)臨時用地制度形成于特定的歷史時期，普遍運用于地質(zhì)勘查及開采的某些項目。進入本世紀(jì)后，出現(xiàn)一種將臨時用地方式向礦產(chǎn)開采方面普遍推行的趨勢。
采礦臨時用地試點在全國許多地方鋪開，自 2005年起，國土資源部在廣西平果縣開展鋁土礦試點采礦用地方式改革；2011年分別在山西平朔露天煤礦、內(nèi)蒙古鄂爾多斯市露天煤礦和云南磷化露天磷礦等地區(qū)擴大采礦臨時用地方式試點改革；2012年在山西省范圍內(nèi)擴大試點范圍，選擇10座露天煤礦和鋁礦開展采礦臨時用地方式改革。
試點的內(nèi)容主要包括：采礦用地試行分期實施、分期供地、到期歸還的臨時用地方式使用農(nóng)民集體土地，不轉(zhuǎn)變農(nóng)村集體土地農(nóng)業(yè)用途，不再實施集體土地征收程序，維持土地的集體所有權(quán)性質(zhì)和承包經(jīng)營關(guān)系不變。
2012年4月，歷時7年的廣西平果鋁土礦采礦臨時用地方式改革試點通過了國土資源部的驗收和認(rèn)可。
湖南婁底行政學(xué)院法律教授康紀(jì)田撰文表示，該試點驗收后，學(xué)術(shù)界和相關(guān)政府部門基本肯定了臨時性采礦用地方式的價值，能夠兼顧農(nóng)民、企業(yè)、政府的多方利益，較好地化解了礦業(yè)開發(fā)與利用土地的矛盾，是采礦用地制度改革的重大創(chuàng)新。
“礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展與土地資源稀缺同時存在，而且法律規(guī)定采礦用地統(tǒng)一使用國有建設(shè)用地，導(dǎo)致礦業(yè)用地在制度與實際兩方面都存在諸多矛盾。”康紀(jì)田表示。
由于礦山用地涉及占用耕地和基本農(nóng)田等問題，一些礦山企業(yè)盡管持有采礦許可證，卻長期不能開工生產(chǎn)。為了破解這一難題，保證礦山企業(yè)采礦用地，河南新安縣將洛陽香江萬基鋁業(yè)有限公司、中國鋁業(yè)股份有限公司等企業(yè)作為試點企業(yè)，積極探索礦山開發(fā)臨時用地的新模式。
康紀(jì)田認(rèn)為，臨時用地制度，在很大程度上緩解了礦業(yè)用地獲取的難題：
一是拓展了企業(yè)獲地途徑。絕大多數(shù)礦山處在農(nóng)村集體土地上，按照現(xiàn)行法律規(guī)定，礦山企業(yè)使用農(nóng)村集體所有的土地，必須先將集體所有的土地征收為國有土地后再通過國有土地出讓的途徑獲取。臨時用地方式，可以不通過征收制度而直接獲取農(nóng)村集體土地。
二是維護了礦山企業(yè)福利。在臨時用地征收中，礦山企業(yè)可以繞過國家征收程序而直接獲取農(nóng)村集體性質(zhì)的土地，從而減少了礦山企業(yè)在征地費用方面的事先投入，使礦山企業(yè)從沉重的征地費中解脫出來。同時，臨時用地獲取過程中的交易成本較低，礦山企業(yè)與土地權(quán)人雙方議定土地補償、訂立用地合同便可，而且合同條款簡略、補償費用低、無政策性約束等。此外，臨時用地在土地類型、用地面積、用地選址等方面均未受到限制，可以說是礦山企業(yè)的一塊自由地。
三是放寬了地方政府管制。臨時用地方式由縣級人民政府土地行政職能部門審批，不需要各級政府干預(yù)，因而程序簡便易行。采礦臨時用地的供地方式不受嚴(yán)格的用途管制，特別是不占用年度農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)、耕地保有量計劃指標(biāo)等。這在土地利用的宏觀調(diào)控方面，地方政府可以騰出較多的建設(shè)用地指標(biāo)，投入其他經(jīng)濟建設(shè)方面。
四是方便了土地資源返回。礦山企業(yè)如果通過征收后使用國有土地，那么在農(nóng)村的礦產(chǎn)勘查或開采到期后，因無法復(fù)原集體性質(zhì)的土地而不能返還給農(nóng)民。這樣，礦山企業(yè)有地又不便于耕種，農(nóng)民可以耕種但沒有地，結(jié)果導(dǎo)致土地資源的閑置和浪費。臨時用地的使用期限較短又未改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，當(dāng)土地使用到期后，可以按合同及時復(fù)墾破壞的土地再返還給農(nóng)民耕種。
“礦業(yè)臨時用地摸式，有利于減少礦區(qū)土地糾紛，方便了企業(yè)、政府和社會，促進了礦業(yè)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。”康紀(jì)田表示，在常規(guī)制度的條件不成熟前，以礦業(yè)臨時用地作為一種過渡，發(fā)揮了重要作用。
臨時用地須向正規(guī)用地過渡
“礦業(yè)臨時用地方式，在制度設(shè)置和實際運行中遇到的困境越來越嚴(yán)重，這是當(dāng)前的基本共識。”康紀(jì)田稱，關(guān)鍵是如何擺脫困境，多數(shù)學(xué)者和相關(guān)政府部門傾向擴大化和制度化，在部分已有試點的基礎(chǔ)上，在更大范圍探索推廣采礦臨時用地制度，并在相關(guān)法律法規(guī)的修改制定中給予保障。
全國在廣西平果鋁土礦、山西露天采礦以及其他一些省市進行大面積的采礦臨時用地試點改革，目的就是為了拓寬“臨時性”道路而繼續(xù)往前走。
“不能繼續(xù)往前走，要果斷終止礦業(yè)臨時用地的過渡期。”康紀(jì)田認(rèn)為，實質(zhì)上，只要分析礦業(yè)臨時用地方式形成的背景及其實質(zhì)內(nèi)容，就會發(fā)現(xiàn)繼續(xù)往前走是不會有出口的。根據(jù)土地利用制度變遷的形勢，礦業(yè)臨時用地方式的過渡性使命已完成。
在康紀(jì)田看來，礦業(yè)用地雖屬建設(shè)用地，但利用土地的功能比一般建設(shè)用地復(fù)雜。礦山企業(yè)有不同功能的多種礦區(qū)，不同礦區(qū)需要不同的用地方式：有長期占用與整塊土地占用的礦區(qū)，也有短期和部分占用土地的礦區(qū)。
短期和部分占用土地的，包括礦業(yè)工程建設(shè)項目的攪拌站、材料堆放場、臨時工棚、廢棄渣土場、架設(shè)地上線路和埋設(shè)地下管道、道路運輸、取土和移石等所需使用的土地，地質(zhì)勘查過程中對工程地質(zhì)、水文地質(zhì)情況進行勘測所需使用的土地，礦產(chǎn)開采中通風(fēng)井、設(shè)備安放、廢水與廢氣排放等所需使用的土地等。
上述所列的這些土地有兩個特點，即土地的短期使用和局部利用：一是使用期限短，一般是幾個月或一兩年，比如將油氣管道埋于地下的使用期限很短；二是不需要占用整塊土地，通常只在一塊土地的某處利用而不會明顯影響這塊土地原來的繼續(xù)使用，例如埋設(shè)油氣管道時只需利用這塊土地中的一部分挖條溝，而且主要是利用土地的地下功能，這并不明顯影響農(nóng)民繼續(xù)種莊稼。
但是，短期性和局部性用地不能等同于臨時性獲地。主張礦業(yè)臨時用地制度化論者認(rèn)為，“很多工程建設(shè)項目在建設(shè)中需要堆放材料、開辟運輸?shù)缆?、架設(shè)臨時設(shè)施，不可避免要使用臨時用地”。
康紀(jì)田認(rèn)為，這種主張的論據(jù)就在于將短期性與局部性用地的不可避免等同于臨時用地的不可避免，得出臨時用地制度擴大化、常規(guī)化的結(jié)論。就是因為這種等同關(guān)系使礦業(yè)臨時用地制度走入誤區(qū)，必須進行嚴(yán)格區(qū)別。
一方面是土地的利用。礦業(yè)開發(fā)在土地利用上的短期性和局部性，是指土地利用的期限和土地利用的范圍。這種土地利用的效力和價值不是臨時的，比如埋設(shè)油氣管道的行為時間短但利用價值是長期的和穩(wěn)定的。
另一方面是土地的獲取。礦業(yè)開發(fā)臨時用地的臨時性是指一種措施，是一種“獲取”土地的方式，與土地出讓、租賃以及入股等獲地方式并列存在，即礦業(yè)用地有出讓用地、租賃用地、入股用地以及臨時用地等方式。
“礦業(yè)開發(fā)用地的獲取方式，僅指土地產(chǎn)權(quán)交易完成后土地歸屬權(quán)明確的過程，還未進入土地的動態(tài)利用過程。”康紀(jì)田認(rèn)為，兩方面結(jié)合起來，就是先要通過一定方式獲取歸屬權(quán)明確的土地以后再投入利用過程，兩個方面的前后連接過程不能顛倒，更不能等同和替代。
在康紀(jì)田看來，礦業(yè)臨時用地制度化論者上述列舉的“堆放材料、開辟運輸?shù)缆?、架設(shè)臨時設(shè)施”等短期與局部用地，屬于獲取土地以后將土地投入開發(fā)的利用狀態(tài)；土地的短期與局部利用狀態(tài)不但不可避免，而且呈擴大化趨勢；而獲取土地的臨時方式是可以避免的，而且必須避免，否則就不能稱為“臨時”方式，而是“常規(guī)”方式。
“礦業(yè)臨時用地作為一種臨時性措施，是在沒有其他辦法解決問題時使用的一種臨時辦法，是在迫不得已的條件下的一種過渡性辦法。”康紀(jì)田認(rèn)為，礦業(yè)臨時用地的歷史價值形成于過渡性制度的歷史背景下，當(dāng)時并沒有做長期制度發(fā)展的準(zhǔn)備。
礦藏主要在農(nóng)村而不在城市，礦山企業(yè)大量需要的是農(nóng)村集體性質(zhì)的土地，但又不能直接獲取農(nóng)村集體性質(zhì)的土地。在礦業(yè)用地的制度安排方面，1986年的《土地管理法》允許建設(shè)用地適當(dāng)使用集體所有的土地，1998年修改《土地管理法》時規(guī)定建設(shè)用地一律統(tǒng)一使用國家所有的土地，不許使用集體所有的土地。國家壟斷建設(shè)用地供給市場，而大量處于農(nóng)村的礦業(yè)用地，必須在國家將集體所有的土地征收為國家所有的土地以后，再通過國家土地出讓的途徑而獲取。
因此，從農(nóng)村礦業(yè)用地的獲取途徑來看，強制性征收土地的程序復(fù)雜、成本高昂以及地權(quán)人反抗等，對企業(yè)、政府和社會都是很大的負(fù)擔(dān)。而且，集體所有的土地征收為國家所有的土地以后，沒有復(fù)原集體土地性質(zhì)的制度設(shè)置，這在喪失建設(shè)用地功能以后會導(dǎo)致土地閑置。
“那么，對于礦山企業(yè)短期和局部使用集體所有的土地，如果也采用先征收再出讓的途徑而獲取，將是沉重的負(fù)擔(dān)和巨大的浪費。”康紀(jì)田認(rèn)為，但是，在維護國家壟斷地位的前提下，找不到更好的出路，不得已選擇一種臨時方法，應(yīng)對礦山企業(yè)短期和局部使用集體所有土地的客觀需要。
康紀(jì)田認(rèn)為，面對難以處置的弊端，應(yīng)盡快完成臨時用地制度向正規(guī)用地制度的過渡。任何臨時性措施都是臨時的，都有過渡期，礦業(yè)臨時用地制度也不能例外。
康紀(jì)田稱，礦業(yè)臨時用地制度形成的背景正在改變，向常規(guī)用地制度過渡的條件基本形成。一是國家壟斷建設(shè)用地市場的土地格局將發(fā)生重大變革。黨的十八屆三中全會決定：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。這一決定內(nèi)容一旦上升為法律制度，農(nóng)村礦業(yè)用地就可以直接使用農(nóng)村集體性質(zhì)的土地，而“先征收再出讓”獲取農(nóng)村集體性質(zhì)土地的途徑不再是惟一的。農(nóng)村礦業(yè)用地的制度創(chuàng)新，解開了束縛、返還了權(quán)利、拓寬了途徑，降低了成本，為結(jié)束礦業(yè)臨時用地準(zhǔn)備了基本條件。
二是已基本建立向正規(guī)制度過渡的權(quán)利體系。制度允許短期和局部用地可直接使用農(nóng)村集體性質(zhì)的土地，還必須具有正規(guī)性的權(quán)利路徑，即明確獲取集體土地的權(quán)利性質(zhì)和類型的定位。明確土地使用的歸屬權(quán)，才能保障礦業(yè)用地權(quán)利的確定性和行使權(quán)利的義務(wù)。2007年的《物權(quán)法》首次明確了地役權(quán)和空間使用權(quán)，完善了不動產(chǎn)相鄰關(guān)系，為短期和局部使用農(nóng)村集體性質(zhì)的土地提供了出口。
業(yè)界呼吁礦業(yè)用地專章入法
黨的十八大報告提出：“必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。”構(gòu)建和諧礦區(qū)，要堅持以人為本，協(xié)調(diào)處理好各方面的利益關(guān)系，做到既依法采礦，又依法使用土地，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、資源效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，做到人與人、人與自然的可持續(xù)發(fā)展。
我國沒有對礦業(yè)用地法律制度做出系統(tǒng)性規(guī)定，而有關(guān)礦業(yè)用地的規(guī)定也散見于《物權(quán)法》、《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》等法律法規(guī)中，不利于法律的統(tǒng)一和適用。
目前，在實際操作中，礦業(yè)用地存在著一些突出問題：采礦權(quán)審批與其他建設(shè)項目用地審批脫節(jié)，造成相互爭地的現(xiàn)象。一方面，一些建設(shè)項目在辦理用地預(yù)審時，沒有充分考慮是否壓覆重要礦產(chǎn)資源，是否設(shè)置了采礦權(quán)，導(dǎo)致建設(shè)項目立項后，取得用地困難或需要變更項目位置；另一方面，辦理采礦權(quán)審批時，沒有考慮礦區(qū)范圍內(nèi)是否已有通過用地預(yù)審的建設(shè)項目，容易產(chǎn)生既允許采礦又允許項目建設(shè)的矛盾。
此外，許多地方礦業(yè)用地按建設(shè)用地管理，且用地規(guī)模往往較大，地方在編制土地利用總體規(guī)劃時，由于受建設(shè)用地發(fā)展規(guī)模約束等原因，未將礦業(yè)用地需要充分納入土地利用規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，土地利用總體規(guī)劃與礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃經(jīng)常出現(xiàn)矛盾，礦業(yè)用地難以得到保障。
盡管有的地方對礦業(yè)用地采取了“臨時用地”的處置方式，但臨時用地補償經(jīng)常出現(xiàn)糾紛，影響礦業(yè)開采?？辈橛玫匾约耙恍┎傻V用地以臨時用地方式取得，按要求省級以下政府要對臨時用地補償標(biāo)準(zhǔn)做出規(guī)定。但實際操作中，由于規(guī)定不夠，通常是企業(yè)與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會協(xié)商補償費用、簽訂臨時用地合同，按照合同約定支付臨時用地補償費，報縣級國土資源部門批準(zhǔn)。
不過，由于礦產(chǎn)資源的稀缺性，一些采礦企業(yè)往往能夠獲取采礦的巨額利潤，而當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對此存在“心理落差”，對土地補償?shù)钠谕低^高。這就造成雙方難以就臨時用地補償達(dá)成一致，甚至造成勘查開采中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民阻撓施工，雙方發(fā)生糾紛。盡管這樣，采礦企業(yè)還是樂此不疲，因為這樣可以突破一些法律的障礙，臨時租用土地不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)。采礦企業(yè)這種無奈的選擇，難免會留下隱憂。
專家建議，在修法的過程中，可以專設(shè)一章規(guī)定礦業(yè)用地的各項制度，包括礦業(yè)用地的市場準(zhǔn)入、礦業(yè)用地的取得方式和取得程序、礦業(yè)用地的審批、礦業(yè)用地的退出機制、礦業(yè)用地的相鄰關(guān)系以及礦業(yè)用地?fù)p害賠償制度等內(nèi)容，以完善我國的礦業(yè)立法，促進礦業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。
2013年6月27日，作為紀(jì)念當(dāng)年全國土地日的活動之一，中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心在京發(fā)布的《國土資源法律評價報告2013》藍(lán)皮書也曾提出建議，在正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》或《土地管理法》中，單設(shè)“礦業(yè)用地”一章。這是首次針對礦業(yè)用地發(fā)出呼吁的正式官方文本。
該報告認(rèn)為，正在修訂的《礦產(chǎn)資源法》或《土地管理法》應(yīng)專章明確探礦權(quán)臨時用地和采礦用地的取得方式和程序、礦業(yè)用地期限確定、不同期限礦業(yè)用地價款確定、礦業(yè)用地退出、礦業(yè)用地與相鄰?fù)恋仃P(guān)系的處理以及礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓之后土地使用權(quán)如何辦理轉(zhuǎn)讓等制度。
礦產(chǎn)資源勘查是特定的技術(shù)，是對地表之下的資源賦存情況進行勘查；礦產(chǎn)資源開采則是通過特定技術(shù)，將賦存于地表之下的礦產(chǎn)資源開采出來。因此，對于礦產(chǎn)勘查、開采，不僅涉及礦業(yè)權(quán)，同時還涉及土地使用權(quán)。
報告稱，目前礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)如何有效銜接仍缺乏較為明確的規(guī)定?，F(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》主要圍繞礦業(yè)權(quán)的設(shè)置進行規(guī)定，對土地使用權(quán)基本沒有涉及。在《土地管理法》中主要規(guī)定勘查用地可以按臨時用地使用，而采礦用地則按工業(yè)用地的政策執(zhí)行，但礦業(yè)用地?zé)o論在用途上、位置的不可替代上、使用期限受礦產(chǎn)資源開發(fā)年限限制上等，都不同于一般意義上的工業(yè)用地，難以適用工業(yè)用地公開競價方式的規(guī)定，也缺乏勘查開采目的結(jié)束后土地如何有效退出的規(guī)定。
該報告指出，《物權(quán)法》第137條第二款規(guī)定，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣或者掛牌的方式出讓，前款規(guī)定的工業(yè)用地包括倉儲用地，但不包括采礦用地。
該報告認(rèn)為，后續(xù)對于采礦用地應(yīng)以何種方式取得沒有相關(guān)規(guī)定，那么如何確保依法取得礦業(yè)權(quán)的權(quán)利人順利取得礦區(qū)內(nèi)的土地使用權(quán)，不僅是礦山企業(yè)關(guān)注的問題，也是法律制度設(shè)計需要給予解決的問題。
記者了解到，關(guān)于礦業(yè)用地專章入法的呼聲由來已久，不少專家在礦業(yè)用地的各類研究報告中，均有提及。2008年8月30日在黑龍江省黑河市召開的《礦產(chǎn)資源法》修改研討會上，專家就礦業(yè)用地問題是獨成一章入法還是進入《土地管理法》也展開了熱烈討論。