“十三五”規(guī)劃綱要和《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)的決定》提出，對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)方式進(jìn)行補(bǔ)償，探索對貧困人口實(shí)行資產(chǎn)收益扶持制度。

國務(wù)院辦公廳10月18日發(fā)布的《貧困地區(qū)水電礦產(chǎn)資源開發(fā)資產(chǎn)收益扶貧改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），即是落實(shí)這一要求，通過試點(diǎn)創(chuàng)新集體土地補(bǔ)償方式，讓貧困群眾有機(jī)會(huì)共享資源開發(fā)“紅利”，趟出一條資源開發(fā)與脫貧攻堅(jiān)有機(jī)結(jié)合的新路子。

這一改革試點(diǎn)中，群眾如何受益？收益怎么分配？如何調(diào)動(dòng)各方參與改革試點(diǎn)的積極性？如何防控可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)？10月18日，國家發(fā)展改革委聯(lián)合國土資源部、水利部等部委舉行新聞通氣會(huì)，就試點(diǎn)方案的主要措施和亮點(diǎn)作了說明和解讀。

激活“地利”，用資產(chǎn)收益喚醒沉睡的扶貧資源

我國貧困地區(qū)主要集中在中西部省份、邊疆地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)，分布于此的14個(gè)片區(qū)是新階段扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場。這些地區(qū)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量豐富，種類齊全。全國找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)對重要成礦區(qū)帶和整裝勘查區(qū)的部署，也基本上與集中連片特困地區(qū)重合。

然而，貧困地區(qū)資源雖然較多，但受現(xiàn)有收益分配機(jī)制影響，資源開發(fā)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是對脫貧的帶動(dòng)作用十分有限。不少地方反映，企業(yè)在資源開發(fā)過程中征占用了土地、搬走了居民、帶走了利潤，可當(dāng)?shù)卣驮【用駞s難以分享到資源開發(fā)收益，“守著金山討飯吃”；有的開發(fā)項(xiàng)目破壞了青山綠水，把生態(tài)恢復(fù)的負(fù)擔(dān)留給當(dāng)?shù)亍?/p>

為此，這次改革試點(diǎn)主要以水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)項(xiàng)目占用集體土地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為切入點(diǎn)，將土地補(bǔ)償費(fèi)折股量化，設(shè)立集體股權(quán)，并按股權(quán)比例逐年分配項(xiàng)目收益。這種方式激活了沉睡的土地資源，通過資源、資金、農(nóng)民分別向資產(chǎn)、股金、股東的轉(zhuǎn)變，讓原住居民特別是貧困人口能夠獲得長期穩(wěn)定的收益，使資源開發(fā)項(xiàng)目與貧困人口增收實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。

精準(zhǔn)扶貧，讓建檔立卡貧困戶優(yōu)先受益

扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗在于精準(zhǔn)。國家發(fā)展改革委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，《方案》將精準(zhǔn)扶貧的主線貫穿于試點(diǎn)工作主要環(huán)節(jié)，機(jī)制設(shè)計(jì)、政策安排都體現(xiàn)出對建檔立卡貧困人口的特殊考慮和傾斜照顧，確保改革紅利精準(zhǔn)“滴灌”到每一個(gè)貧困人口身上。

比如：結(jié)合貧困人口區(qū)域分布特點(diǎn)，《方案》將試點(diǎn)范圍確定為集中在連片特困地區(qū)縣和國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，并優(yōu)先考慮革命老區(qū)和民族地區(qū)的貧困縣。同時(shí)，《方案》明確要求，試點(diǎn)項(xiàng)目征地及影響范圍內(nèi)的原住居民，應(yīng)包括一定比例的建檔立卡貧困人口，從源頭上確保貧困人口能參與改革試點(diǎn)。

《方案》還要求，在制定試點(diǎn)項(xiàng)目收益分配方案時(shí)，應(yīng)明確建檔立卡貧困戶享有優(yōu)先分配權(quán)益，并保證其收益不得以任何形式被截留、挪用、扣減；利用各級(jí)財(cái)政資金投入形成的相關(guān)資產(chǎn)，折股量化到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織后，應(yīng)在收益分配時(shí)對建檔立卡貧困戶予以傾斜支持等。

入股分紅，打通資源開發(fā)收益?zhèn)鲗?dǎo)渠道

如何讓占用集體土地補(bǔ)償收益直接惠及原住居民特別是建檔立卡貧困戶，是此次改革試點(diǎn)工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為此，《方案》建立了流向清晰的全過程收益?zhèn)鲗?dǎo)機(jī)制。

國土資源部土地利用管理司有關(guān)負(fù)責(zé)人在通氣會(huì)上指出，在入股資產(chǎn)選擇上，《方案》將其限定為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的耕地、林地、草地、未利用地等非建設(shè)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)，由此形成的集體股權(quán)參與項(xiàng)目收益分紅。

在集體股權(quán)設(shè)置上，按照農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革方向，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體股權(quán)的持有者，其成員是集體股權(quán)的受益主體；集體股權(quán)持有者不參與試點(diǎn)項(xiàng)目的經(jīng)營管理和決策，但享有對剩余財(cái)產(chǎn)的優(yōu)先分配權(quán)。

在收益分配上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在自行制定收益分配方案時(shí)，應(yīng)明確建檔立卡貧困戶對集體股權(quán)收益享有優(yōu)先分配權(quán)益，享受特殊的傾斜和支持。在收益保障上，明確要探索建立集體股權(quán)保障收益制度，確保原住居民在項(xiàng)目全生命周期均能獲得一定水平的收益。

群眾自愿，充分保障知情權(quán)、選擇權(quán)和參與權(quán)

群眾是改革試點(diǎn)的參與主體和受益主體。尊重群眾意愿、保障群眾權(quán)益，是調(diào)動(dòng)群眾參與試點(diǎn)改革積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性的重要前提?！斗桨浮诽貏e強(qiáng)調(diào)，要保障其知情權(quán)、選擇權(quán)和參與權(quán)。

在選擇權(quán)方面，《方案》未對土地補(bǔ)償方式作強(qiáng)制性規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員既可以選擇集體股權(quán)分紅的方式，也可以選擇其他現(xiàn)行的補(bǔ)償方式。在入股比例上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員可以按照自愿的原則，既可以選擇土地補(bǔ)償費(fèi)全額入股，也可以選擇部分入股。

在知情權(quán)方面，《方案》明確規(guī)定集體股權(quán)持有者享有項(xiàng)目運(yùn)行管理的知情權(quán)等股東基本權(quán)利，要求集體股權(quán)收益分配方案，須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)可，并納入村務(wù)公開范疇、接受成員監(jiān)督。

放權(quán)讓利，調(diào)動(dòng)資源開發(fā)企業(yè)參與改革積極性

改革必然觸及對現(xiàn)有利益格局的調(diào)整，只有讓更多人受益，改革才有生命力。在水電、礦產(chǎn)資源改革中，如何調(diào)動(dòng)企業(yè)參與試點(diǎn)的積極性，直接影響到改革試點(diǎn)的成效。《方案》在理順企業(yè)與原住居民之間的利益關(guān)系、力求實(shí)現(xiàn)互利共贏等方面進(jìn)行了積極探索。

比如，在政策支持方面，《方案》要求，在安排水電、礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域項(xiàng)目中央補(bǔ)助資金時(shí)，對符合條件的試點(diǎn)項(xiàng)目予以優(yōu)先支持。在項(xiàng)目運(yùn)行保障方面，為試點(diǎn)企業(yè)提供了簡化項(xiàng)目前期工作程序、優(yōu)先保障試點(diǎn)水電項(xiàng)目的電量全額上網(wǎng)、延長礦區(qū)臨時(shí)用地使用年限、降低試點(diǎn)礦業(yè)企業(yè)用地成本等一系列優(yōu)惠政策。這些政策，可以為試點(diǎn)企業(yè)降低融資成本和征地難度、加快項(xiàng)目立項(xiàng)和建設(shè)進(jìn)度、減少項(xiàng)目社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等，創(chuàng)造有利的經(jīng)營環(huán)境。

《方案》突出了政府在試點(diǎn)工作中的穩(wěn)定器作用。按照政府領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、縣為基礎(chǔ)、項(xiàng)目法人參與的管理體制，政府在股權(quán)劃分、股權(quán)管理、分配制度制定等方面要給予指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，確保實(shí)現(xiàn)企業(yè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶個(gè)人之間的利益平衡。

封閉運(yùn)行，防范改革試點(diǎn)中的各類風(fēng)險(xiǎn)

試點(diǎn)工作政策性強(qiáng)、影響面廣、不確定因素多，需要未雨綢繆，建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，切實(shí)保障試點(diǎn)工作順利推進(jìn)。在深入剖析試點(diǎn)工作主要風(fēng)險(xiǎn)因素基礎(chǔ)上，《方案》建立了全過程的風(fēng)險(xiǎn)防控和規(guī)避制度。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，《方案》要求做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)和跟蹤，避免因開展試點(diǎn)工作而破壞生態(tài)環(huán)境，突出了保護(hù)生態(tài)環(huán)境的剛性約束。

在補(bǔ)償和安置方式上，充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的自主選擇權(quán)利，源頭上降低了試點(diǎn)工作的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目運(yùn)行方式上采取封閉運(yùn)行，避免因土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一、盲目攀比等因素引起的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在集體股權(quán)收益保障上，《方案》設(shè)置了集體股權(quán)保障收益制度，即自農(nóng)戶交出土地使用權(quán)后，不論項(xiàng)目盈利與否，企業(yè)都要向集體經(jīng)濟(jì)組織支付一定的紅利，以切實(shí)維護(hù)原住居民特別是貧困人口的基本利益。在組織保障方面，《方案》強(qiáng)化了政府在試點(diǎn)工作中的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)防控等作用，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的利益申訴機(jī)制，保證利益協(xié)調(diào)渠道暢通有效，及時(shí)化解各類矛盾和問題。