隨著我國城市化進程的不斷加速，政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的資金需求越來越大，PPP（政府和社會資本合作）模式近幾年儼然已經(jīng)成為政府緩解資金困難的一種有效方式。

目前我國PPP項目的社會投資人多為施工企業(yè)，他們在PPP項目中實際扮演著投資人和施工承包方二者合一的角色，在管理決策和利益分配上存在交叉。由此，對于政府來說，PPP項目的投資控制問題也變得越來越重要。本文立足于PPP項目的準(zhǔn)備階段，基于項目采購和合同條款設(shè)置的角度，對PPP項目投資控制的要點進行解析。

采購合同相關(guān)選擇

在合同類型的選擇方面，傳統(tǒng)施工合同主要有總價合同、單價合同和成本加酬金合同3類?？們r合同是指工程總價確定的合同，超支風(fēng)險由承包方承擔(dān)；成本加酬金合同是指規(guī)定建設(shè)單位支付實際成本加酬金的合同，風(fēng)險由招標(biāo)方承擔(dān)；而單價合同則處于兩者之間，風(fēng)險由雙方共同承擔(dān)。PPP項目合同雖然不同于施工合同但是其對施工造價的控制思路大同小異。對于PPP項目來說，建設(shè)成本超支風(fēng)險通常由社會投資人承擔(dān)，因此更適用于采用總價合同。這種方式下，政府方在合同簽訂時就可以基本確定項目的總投資額，更利于投資控制且將建設(shè)成本風(fēng)險有效地分配給了社會資本方。此外，對一些投資大、周期長的PPP項目，往往也會選擇變動總價合同，針對建設(shè)期部分市場風(fēng)險等安排總價的調(diào)整機制。

在招標(biāo)標(biāo)的設(shè)置方面，采用招標(biāo)方式的PPP項目其標(biāo)的形式多種多樣，但無論何種方式都應(yīng)秉持“要求投標(biāo)人對自己能夠控制的內(nèi)容負(fù)責(zé)”的原則。標(biāo)的設(shè)置的出發(fā)點是通過競爭來降低整個特許經(jīng)營期內(nèi)政府的補貼額，而政府的補貼額則受到項目的建設(shè)總投資、融資與股權(quán)結(jié)構(gòu)、運營成本、財務(wù)費用、稅費、經(jīng)營性收益等因素的影響。因此，只有投標(biāo)人對自己能夠控制的內(nèi)容負(fù)責(zé)，才能實現(xiàn)充分競爭并體現(xiàn)出標(biāo)的設(shè)置對于項目合同的公平、公正性。一旦標(biāo)的設(shè)置的范圍沒有完全涵蓋投標(biāo)人在項目公司中的職責(zé)，就可能被投資人掌控進而獲得超額利潤，違背PPP項目的本旨。

在合同條款的制定方面，《PPP合同》作為PPP項目采購乃至項目實施全過程的綱領(lǐng)性文件,對投資控制至關(guān)重要，合同的主要條款將直接影響到項目投資的控制。其一，如合同條款對風(fēng)險分擔(dān)前后矛盾或模糊不清，將造成簽訂困難和項目實施過程中的索賠；其二，合同文件如果出現(xiàn)大量遺漏或未明確問題，就會給社會資本在后續(xù)協(xié)商中加以利用的機會；其三，合同條款中出現(xiàn)對投標(biāo)人有利的內(nèi)容,有可能存在投標(biāo)人采用不平衡報價等問題,給未來的索賠和追加補貼留下隱患。

投資控制的重點

大部分PPP項目是基于初步設(shè)計概算進行招標(biāo)的。由于概算處于項目早期，最終實際的工程造價往往比概算要高。PPP項目發(fā)起人想要控制項目投資，需要以項目概算為基礎(chǔ)確定工程建設(shè)費用上限，由社會投資人根據(jù)自身管理水平、風(fēng)險承受能力及利潤水平對概算下浮進行報價。

實踐中還有少部分項目是基于項目可研來開展采購活動的，由于投資估算相比初步設(shè)計概算其口徑更加寬松，與實際的建設(shè)成本偏差較大。

此種情況下，招標(biāo)階段可以從以下幾個方面考慮投資控制。其一，考慮到由項目公司負(fù)責(zé)初步設(shè)計，可能存在設(shè)計、施工聯(lián)合，提高設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)及概算的風(fēng)險，需要明確初步設(shè)計文件及初步設(shè)計概算的審查機制；其二，在PPP合同文件中明確概算編制依據(jù)和原則，如土建、安裝工程定額標(biāo)準(zhǔn)、工料機單價確定原則、工程建設(shè)等各項取費標(biāo)準(zhǔn)等；其三，在招投標(biāo)階段對投資估算和初步設(shè)計概算兩階段進行控制，由社會投資人一次報出兩個階段的下浮率，第一個下浮率實現(xiàn)項目概算投資的控制目標(biāo)，第二個下浮率則確定了結(jié)算和審計的投資控制目標(biāo)。

通常人們把PPP項目發(fā)生的工程變更分為兩類：一類是由政府方原因引起的工程變更；一類是由投資人引起的工程變更。針對以上兩種變更類型，應(yīng)當(dāng)使用不同的調(diào)整建設(shè)費用策略，如對于一些大型的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，可以將變更分為政府方引起的變更（A類變更）或投資人引起的變更（B類變更）。對于A類變更，還可以針對變更對項目的影響程度、變更范圍大小、變更內(nèi)容復(fù)雜程度等不同因素，將其中的單項變更價款再劃分為A1、A2、A3類變更?；谕顿Y控制目標(biāo)，建議對于變更的建設(shè)投資調(diào)整可遵循如下原則：A1類變更調(diào)整建設(shè)費用，變更價款由政府方承擔(dān)；A2/A3類變更累計變更額達到T萬元（T具體確定為多少金額一般取決于政府對風(fēng)險的承擔(dān)意愿）以上時，對超過T萬元以上的部分進行建設(shè)費用調(diào)整，該部分變更價款由政府方承擔(dān)；B類變更不對建設(shè)費用進行調(diào)整。通過采取這種策略，對變更價款進行有效控制，減少建設(shè)費用的調(diào)整，從而減少建設(shè)投資的調(diào)整。

對于一些投資大、工期長的PPP項目，將全部建設(shè)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給投資方顯然不盡合理，因此針對諸如一些價格風(fēng)險因素應(yīng)安排一定的調(diào)整機制。首先要確定調(diào)價范圍，如法律法規(guī)、貸款利率、主材價格的變化等可以納入調(diào)價的因素。其次，調(diào)價原則的確定至關(guān)重要，一方面，對于政府方承擔(dān)的調(diào)價范圍，需要根據(jù)項目投資額、建設(shè)周期及投資人承擔(dān)風(fēng)險的能力確定（如對于價差超出±5%范圍時，政府方調(diào)整合同價格）；另一方面，在實際價格調(diào)整的基礎(chǔ)上考慮投資人報價的風(fēng)險承擔(dān)，能夠讓投資人仍繼續(xù)承擔(dān)其簽訂合同時確定的風(fēng)險從而形成合理的調(diào)價。調(diào)整的幅度為簽訂合同時基準(zhǔn)期的市場價格與調(diào)價發(fā)生時的價格之差，而不是簽訂合同時投資人在合同中承諾的價格（該價格通常低于基準(zhǔn)期的市場價）與調(diào)價發(fā)生時的價格之差。

總之，在PPP項目前期決策階段及招投標(biāo)階段充分考慮項目投資的控制因素，對整個項目的建設(shè)投資控制乃至全周期政府的補貼支出控制可起到關(guān)鍵性作用。只有通過合理的風(fēng)險識別與分配以及完備的合同條款、優(yōu)化的招標(biāo)方案、科學(xué)的標(biāo)的設(shè)置與評標(biāo)，才能實現(xiàn)在采購決策階段有效控制投資的目標(biāo)。