專(zhuān)家談《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修訂

制定一部有“牙齒”的法律

                                                         本報(bào)記者 趙天寧
      11月23~25日，由中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)、中國(guó)國(guó)際貿(mào)易中心共同主辦的“2016中國(guó)國(guó)際循環(huán)經(jīng)濟(jì)展覽會(huì)”在北京舉行。展覽會(huì)以“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為主題，同期舉辦了17場(chǎng)專(zhuān)業(yè)論壇、14場(chǎng)項(xiàng)目推進(jìn)會(huì)、技術(shù)對(duì)接會(huì)。
      作為論壇的重頭戲之一，由中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)主辦、能源基金會(huì)支持的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修法論壇，匯聚全國(guó)人大及有關(guān)部門(mén)相關(guān)司局負(fù)責(zé)人、國(guó)內(nèi)外行業(yè)專(zhuān)家、法學(xué)家及企業(yè)代表，重點(diǎn)圍繞“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”實(shí)施成效，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”修訂的思路及重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”的法律地位、法律行為與法律關(guān)系、主要法律制度，國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)及啟示，我國(guó)地方循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法實(shí)踐等議題，多角度、全方位地為《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的修訂提出意見(jiàn)和建議。
      《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》自2009年1月1日實(shí)施以來(lái)，確立了循環(huán)經(jīng)濟(jì)減量化、再利用、資源化，減量化優(yōu)先的原則，并作出了一系列的制度安排。7年來(lái)，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)從理論到實(shí)踐都取得了重大進(jìn)展，特別是在制度建議、政策落實(shí)、機(jī)制創(chuàng)新、模式探索、管理體制、理念普及等方面取得了顯著進(jìn)展，推動(dòng)了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。“十二五”時(shí)期，我國(guó)資源產(chǎn)出率提高了15%，2015年我國(guó)資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值達(dá)到了兩萬(wàn)億元。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)對(duì)于緩解資源環(huán)境約束，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，穩(wěn)定擴(kuò)大就業(yè)，建設(shè)生態(tài)文明，發(fā)揮了重要作用。
“《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》實(shí)施雖然取得了一定的成效，但已不適應(yīng)五大發(fā)展理念和生態(tài)文明建設(shè)的以及應(yīng)對(duì)氣候變化的新要求。十八大以來(lái)，黨中央把堅(jiān)持綠色循環(huán)低碳發(fā)展，作為生態(tài)文明建設(shè)的基本途徑，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)提到了前所未有的戰(zhàn)略高度。”中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)趙家榮在論壇致辭時(shí)表示，“為適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，目前《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修訂工作，已經(jīng)列入了全國(guó)人大的立法計(jì)劃。”
      法律的修訂有很多問(wèn)題需要深入研究和討論，例如法律行為的界定，法律框架如何設(shè)置，法律缺乏約束力等。本次論壇上， 與會(huì)專(zhuān)家就相關(guān)重點(diǎn)議題進(jìn)行了深入闡述與談?wù)摗?br />在法律修訂方面，與會(huì)專(zhuān)家認(rèn)為，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的修訂必須從實(shí)際出發(fā)，立足發(fā)展的實(shí)踐，重在實(shí)施。
      能源基金會(huì)中國(guó)工業(yè)節(jié)能項(xiàng)目主任何平認(rèn)為，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮和解決環(huán)境問(wèn)題的一個(gè)重要手段。循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法重在實(shí)施，要通過(guò)制定合理的實(shí)施評(píng)估體系、嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度、規(guī)?；膫鞑C(jī)制和體系來(lái)促進(jìn)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”的實(shí)施。
      國(guó)家發(fā)改委環(huán)資司司長(zhǎng)任樹(shù)本提出，此次《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的修訂必須立足中國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐，從實(shí)踐中來(lái)，到實(shí)踐中去，具體應(yīng)當(dāng)把握五個(gè)原則：堅(jiān)持循環(huán)經(jīng)濟(jì)的核心理念，鞏固循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律地位；堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)，強(qiáng)化法律的約束力；堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，處理好“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”在法律體系當(dāng)中的定位；堅(jiān)持實(shí)踐檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，提升法律的可操作性；堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，增強(qiáng)法律的實(shí)用性。
      對(duì)于《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》修法工作的重難點(diǎn)，全國(guó)人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春認(rèn)為主要有以下四個(gè)方面：一是一些循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律制度措施缺乏社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基礎(chǔ)，是人為“構(gòu)建”出來(lái)的；二是循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律規(guī)范同我們過(guò)去與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的一些社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，如綜合利用、清潔生產(chǎn)、廢物處理的一系列法律制度措施沒(méi)有很好地銜接起來(lái)，在法律體系、部門(mén)管理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，沒(méi)有形成部門(mén)合力和政策措施的合力；三是政府的引導(dǎo)和監(jiān)管與民間的自發(fā)活動(dòng)存在脫節(jié)問(wèn)題，比如在廢舊資源利用上實(shí)際有兩個(gè)體系，一個(gè)是政府建立的體系，一個(gè)是民間自發(fā)建立的。兩者之間存在諸多矛盾之處；四是行政管制措施缺乏強(qiáng)制性，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施不到位，以增值稅為核心的稅收體系對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大的抑制作用。
      此外，多位專(zhuān)家也談到了法律偏遠(yuǎn)、缺乏約束力的問(wèn)題，現(xiàn)行法律有哪些不足？怎樣制定一部“有牙齒”的法律？
      對(duì)此，王鳳春建議做好以下幾點(diǎn)：一是系統(tǒng)開(kāi)展《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的實(shí)施評(píng)估；二是深入研究循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系，合理定位《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》；三是深入研究行政管理體制，合理把握各部門(mén)的法定職責(zé)；四是把民間回收和利用市場(chǎng)體系有效納入法律規(guī)范；五是加快地方做法和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，把其納入法律規(guī)范。
      作為企業(yè)家代表，中國(guó)再生資源開(kāi)發(fā)有限公司董事長(zhǎng)管愛(ài)國(guó)從企業(yè)角度出發(fā)，提出《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》在實(shí)施過(guò)程當(dāng)中，缺少環(huán)保權(quán)威性、約束性?！堆h(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的理論性、指導(dǎo)性比較強(qiáng)，約束性、懲戒性比較弱，這一點(diǎn)有待加強(qiáng)。
      “十三五”以來(lái)，強(qiáng)化《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》的法律約束力，建立完善、系統(tǒng)地循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系的必要性日益顯著。多位專(zhuān)家認(rèn)為，此次修法，應(yīng)建立起與實(shí)際發(fā)展相適應(yīng)的配套規(guī)章制度，并加大執(zhí)法力度，提高違法成本，切實(shí)做到“有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，使《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》真正成為帶“牙齒”的法律。
      北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁表示，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”是循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中的一部基礎(chǔ)性、綜合性的法律。循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法要完善和著力解決關(guān)于物質(zhì)投入、排放、污染的問(wèn)題，以及減量化、再利用、資源化問(wèn)題和物質(zhì)處理問(wèn)題，減輕環(huán)境負(fù)荷。另外也應(yīng)當(dāng)留一些余地讓地方立法來(lái)發(fā)揮作用。
      甘肅政法學(xué)院校長(zhǎng)李玉基認(rèn)為，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”不僅僅是管某一方面的工作，也不僅僅是規(guī)范某一領(lǐng)域的法律關(guān)系，而是將環(huán)境和發(fā)展綜合起來(lái)的綜合法，協(xié)調(diào)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。研究、制定一部好的“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”，首先要設(shè)計(jì)好的法律制度，明確循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系各方主體之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任關(guān)系。
      中國(guó)社科院循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任齊建國(guó)指出，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范體系一定要體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律跟循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律之間的配合。他還強(qiáng)調(diào)了政府在推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的重要性。他建議在“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”之下，制定一系列的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)或者專(zhuān)門(mén)法律，建立規(guī)范的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)體系。
      北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授王學(xué)軍認(rèn)為，要從生態(tài)文明的角度審視“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”的調(diào)整范圍，明確有關(guān)資源、環(huán)境問(wèn)題的法律邊界。在“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”的修訂過(guò)程中，要重視其對(duì)實(shí)現(xiàn)資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益，規(guī)范資源利用方式和行為的實(shí)際作用，將制度作為立法重點(diǎn)，增加通過(guò)市場(chǎng)手段推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的條款，減少與其他法律的交叉、重合和沖突。
      山東省政府節(jié)能辦副主任趙旭東介紹了山東省循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法進(jìn)展情況以及《山東省循環(huán)經(jīng)濟(jì)條例》的具體條款，并針對(duì)“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”的修訂提出了多項(xiàng)建議。他提出，“循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”應(yīng)改為“循環(huán)經(jīng)濟(jì)法”，應(yīng)把資源的綜合利用作為重點(diǎn)，重視園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新，鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織開(kāi)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，重視循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念普及和公眾參與度的提升。