2014年以來，在國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等部委的大力推動(dòng)下，政府和社會(huì)資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）越來越受到廣泛關(guān)注，出現(xiàn)一輪PPP項(xiàng)目建設(shè)的新高潮。但PPP項(xiàng)目在實(shí)踐過程中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題，尤其針對(duì)PPP項(xiàng)目投資人的選擇問題?，F(xiàn)階段我國(guó)相關(guān)法律、法規(guī)等對(duì)于PPP項(xiàng)目的投資人的選擇還存在標(biāo)準(zhǔn)不同、相互沖突的問題。筆者就此開展一些比較分析，以期為有關(guān)各方提供參考。
　　◆國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目投資人選擇實(shí)踐
　　自20世紀(jì)90年代起，PPP模式取得了很大進(jìn)展，廣泛適用于世界各地的公共管理領(lǐng)域。從區(qū)域看，歐洲的PPP市場(chǎng)最為發(fā)達(dá)。
　　國(guó)外的實(shí)踐取得良好成效。歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家PPP項(xiàng)目的規(guī)模和管理水平較高，歐洲PPP專業(yè)中心（European PPP Expertise Centre，EPEC）制定的《指導(dǎo)指南》（The Guide to Guidance，How to Prepare，Procure and Deliver PPP Projects）對(duì)各國(guó)PPP立法及制定指導(dǎo)手冊(cè)很有參考價(jià)值?！吨笇?dǎo)指南》中指出，采購(gòu)階段（即投資人選擇階段）開始于采購(gòu)文件的發(fā)布，結(jié)束于融資完成，即項(xiàng)目可以開始建造的時(shí)間點(diǎn)。為了方便可將其分為兩階段：一個(gè)是招標(biāo)階段，另一個(gè)是從確定中標(biāo)人到融資完成的階段。對(duì)于PPP投資人的確定更傾向于兩階段招標(biāo)，即先進(jìn)行資格預(yù)審，確定入圍名單，再進(jìn)行正式招投標(biāo)。在招投標(biāo)的過程中，也沒有禁止就投標(biāo)價(jià)格、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判。相反，鼓勵(lì)采購(gòu)人在招標(biāo)過程中與投標(biāo)者交流，認(rèn)為這是PPP項(xiàng)目取得效益最大化?！吨笇?dǎo)指南》給出的招標(biāo)規(guī)范更接近于我國(guó)《政府采購(gòu)法》中的競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式，但對(duì)于適用范圍并沒有任何限制。在歐洲國(guó)家中，法國(guó)有著悠久的PPP項(xiàng)目建設(shè)的傳統(tǒng)。近年來，法國(guó)已經(jīng)成為世界“政府付費(fèi)PPP”的最繁榮市場(chǎng)。在實(shí)踐中，由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性，政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目基本上選用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式，典型的競(jìng)爭(zhēng)性談判一般也會(huì)持續(xù)9至12個(gè)月。
　　國(guó)內(nèi)實(shí)踐也逐步推進(jìn)?！秶?guó)家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724 號(hào)）第五部分第三項(xiàng)規(guī)定：“伙伴選擇。實(shí)施方案審查通過后，配合行業(yè)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴。”財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法〉的通知》第四條規(guī)定：“PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)PPP項(xiàng)目的采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式。” 因此，對(duì)于PPP項(xiàng)目選擇社會(huì)投資人的方式，有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來源采購(gòu)5種方式。在具體實(shí)踐中，因公開招標(biāo)相對(duì)透明、公正、公平，是當(dāng)前PPP項(xiàng)目投資人的最主要選擇方式，如重慶市域范圍內(nèi)釣魚嘴南部片區(qū)、曾家?guī)r嘉陵江大橋、公共停車場(chǎng)、高速公路等一級(jí)土地整治、城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，均是采取公開招標(biāo)方式確定投資人。
　　◆三種主流選擇方式比較分析
　　PPP項(xiàng)目投資人選擇雖有公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來源采購(gòu)5種方式，但在實(shí)踐過程中，主要以公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商為主。
　　公開招標(biāo)
　　因公開招標(biāo)在5種選擇方式之中最具公開、公平、公正性，在交通、市政公共設(shè)施等以工程建設(shè)為主的PPP項(xiàng)目中廣泛使用。采用公開招標(biāo)對(duì)政府和社會(huì)資本均是一種法律保護(hù)，政府能夠通過最大范圍宣傳PPP項(xiàng)目的招標(biāo)信息，在更大的范圍內(nèi)尋求PPP項(xiàng)目投資人，并促進(jìn)社會(huì)資本之間的競(jìng)爭(zhēng)，減少政府在 PPP 項(xiàng)目中的信息不對(duì)稱性。也能夠在相對(duì)的程度上避免因邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源采購(gòu)所帶來的道德風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)，特別在當(dāng)前我國(guó)尚未建立全面的懲治和預(yù)防腐敗體系情況下，為避免PPP項(xiàng)目投資人選擇過程中的廉政風(fēng)險(xiǎn)，公開招標(biāo)成為政府選擇投資人的主流方式。為此，《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法〉的通知》、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》等規(guī)范性文件中，均將公開招標(biāo)排列在其他方式之前。一些具有較好經(jīng)營(yíng)收益的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資人選擇，甚至僅規(guī)定了公開招標(biāo)一種方式。如《經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》、《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于發(fā)布首批基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域鼓勵(lì)社會(huì)投資項(xiàng)目的通知》。
　　競(jìng)爭(zhēng)性談判
　　競(jìng)爭(zhēng)性談判是政府采購(gòu)中運(yùn)用得較為普遍的一種采購(gòu)方式。從采購(gòu)的標(biāo)的來看，競(jìng)爭(zhēng)性談判不用事先對(duì)采購(gòu)對(duì)象的價(jià)格總額、詳細(xì)規(guī)格、技術(shù)參數(shù)、具體要求等情況進(jìn)行準(zhǔn)確的估計(jì)，這恰恰是PPP項(xiàng)目最為顯著的特點(diǎn)。采用競(jìng)爭(zhēng)性談判可以有效避免由于這種信息不對(duì)稱給采購(gòu)帶來的不便，使得整個(gè)采購(gòu)行為靈活性更強(qiáng)。從供應(yīng)商的選擇來看，競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)可以根據(jù)采購(gòu)的需要，有選擇地邀請(qǐng)目標(biāo)對(duì)象進(jìn)行談判，這也提高了采購(gòu)的針對(duì)性。從實(shí)際操作來看，可以在雙方談判期間對(duì)采購(gòu)文件的實(shí)質(zhì)性問題提出修改意見，能夠較好地解決采購(gòu)效率與采購(gòu)需求所引發(fā)出來的各種矛盾和問題。因此，在一些財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買服務(wù)類項(xiàng)目，競(jìng)爭(zhēng)性談判被廣泛適用。
　　競(jìng)爭(zhēng)性磋商
　　競(jìng)爭(zhēng)性磋商是財(cái)政部首次依法創(chuàng)新的采購(gòu)方式，其核心內(nèi)容是“先明確采購(gòu)需求、后競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”的兩階段采購(gòu)模式，倡導(dǎo)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)。引入兩階段采購(gòu)模式，新增了強(qiáng)制資格預(yù)審、現(xiàn)場(chǎng)考察和答疑、采購(gòu)結(jié)果及合同文本公示等規(guī)范性要求，創(chuàng)新采購(gòu)結(jié)果確認(rèn)談判、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以自行選定評(píng)審專家等程序，要求必須在資格預(yù)審公告、采購(gòu)公告、采購(gòu)文件、項(xiàng)目合同中列明采購(gòu)本國(guó)貨物和服務(wù)、技術(shù)引進(jìn)和轉(zhuǎn)讓等政策要求，保證PPP項(xiàng)目采購(gòu)的成功率和減少后續(xù)爭(zhēng)議，確保項(xiàng)目采購(gòu)的質(zhì)量和效果。和競(jìng)爭(zhēng)性談判相比，主要在“競(jìng)爭(zhēng)報(bào)價(jià)”階段，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采用了類似公開招標(biāo)的“綜合評(píng)分法”，區(qū)別于競(jìng)爭(zhēng)性談判的“最低價(jià)成交”。
　　綜合來看，在上述3種方式中，因當(dāng)前PPP項(xiàng)目主要以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為主，普遍采用公開招標(biāo)方式。然而公開招標(biāo)的組織成本大，需要事先精確擬定技術(shù)規(guī)格和評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，限制采購(gòu)人的自由裁量權(quán)。特別是在PPP項(xiàng)目中，政府將基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)綁定在一起，政府與一個(gè)企業(yè)簽訂綁定合同，由這個(gè)企業(yè)既負(fù)責(zé)建設(shè)又負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。若采用公開招標(biāo)的方式，政府易從自身角度出發(fā)擬定合同，在沒有充分經(jīng)驗(yàn)的前提下其草案很可能與企業(yè)的最終目標(biāo)有較大的不同，無法最大化激勵(lì)企業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，導(dǎo)致契約不符合實(shí)際情況，帶來高額交易成本。如對(duì)于某些公路項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，如果在一定時(shí)間內(nèi)因車流量不足導(dǎo)致企業(yè)達(dá)不到預(yù)期的基本收益，可由政府給予其資金補(bǔ)貼，降低私營(yíng)部門的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，私營(yíng)部門也在項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中承擔(dān)很多管理職責(zé)，降低提供公共服務(wù)的管理風(fēng)險(xiǎn)。就此而言，契約中風(fēng)險(xiǎn)的劃分至關(guān)重要，往往需要交易雙方進(jìn)行談判磋商來確定，很難在招標(biāo)文件中完全說明。從未來的發(fā)展趨勢(shì)來看，以公開招標(biāo)為主的PPP項(xiàng)目政府采購(gòu)方式逐漸不能適應(yīng)實(shí)際需求，容易導(dǎo)致采購(gòu)活動(dòng)的交易成本上升，偏離采購(gòu)人的價(jià)值目標(biāo)。未來競(jìng)爭(zhēng)性談判與競(jìng)爭(zhēng)性磋商有可能成為PPP項(xiàng)目中主要的政府采購(gòu)方式。
　　公開招標(biāo)更公平，標(biāo)準(zhǔn)更嚴(yán)格，操作更規(guī)范，而競(jìng)爭(zhēng)性談判和競(jìng)爭(zhēng)性磋商給政府更多選擇與談判空間，更加靈活。但二者都有一定的局限性，影響PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)的發(fā)揮。因PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性、運(yùn)作方式的多樣性、參與主體的多方性，在面對(duì)具體的PPP項(xiàng)目時(shí)，須結(jié)合特定的政府方、社會(huì)資本方、是否設(shè)立項(xiàng)目公司、是否涉及工程建設(shè)項(xiàng)目、是否涉及財(cái)政資金、采取何種運(yùn)作模式和交易結(jié)構(gòu)等，具體項(xiàng)目具體分析，在合法、高效、節(jié)約時(shí)間與成本等的共同訴求或前提下選擇適當(dāng)?shù)耐顿Y人選擇方式。