編者按：過去30年，中國針對稀缺礦產對外貿易出臺了多種政策，但多是著眼于解決現實中最突出的問題。在經濟全球化快速發(fā)展的今天，政策逐步變化，更加注重可持續(xù)發(fā)展，以更加寬泛的視角看待當前經濟發(fā)展的嚴峻形勢，用市場化手段解決貿易爭端，在多邊貿易規(guī)則的框架下，構建更加開放、透明、穩(wěn)定的政策體系。
　　中國稀缺礦產貿易政策的演變
　　稀缺礦產是在地殼中含量極少，難于提取而又用途十分重要的礦產，如稀土、鎢、銻、錫、鉬、銦、鍺、鎵等。改革開放以來，中國對稀缺礦產的貿易政策曾發(fā)生多次改變，從實施出口退稅政策，到取消出口退稅，從許可證管理，到配額管理，從加征出口關稅，到取消出口關稅、以及取消出口配額，其中以2000年和2015年為時間節(jié)點，出現了兩次根本性的轉變，即從鼓勵出口型的貿易政策轉向出口管制型的貿易政策，再轉向開放型的貿易政策，這其中既反映了當時國內外的客觀經濟環(huán)境，也反映出我國在每一階段外貿發(fā)展思路和戰(zhàn)略的轉變。
　　改革開放初期鼓勵出口型的貿易政策
　　改革開放初期，我國工業(yè)基礎薄弱、經濟相對落后，當時對外貿易發(fā)展的主要任務就是通過擴大出口，為國家賺取外匯，以彌補國內資金不足，保障現代化的建設，推動國民經濟的發(fā)展，因此政府對初級產品的出口，包括礦產原料出口多采取支持鼓勵的態(tài)度。為了擴大出口，1985年我國開始全面實施出口退稅政策，稀土、鎢、銻、錫等稀有金屬的出口也涵蓋在內。其中，稀土金屬礦的出口退稅率為13%，稀土金屬的出口退稅率為17%，鎢、錫的出口退稅率為17%，這個政策一直持續(xù)到上世紀90年代。
　　為了穩(wěn)定價格和收入，這一時期我國對稀缺礦產品出口還實行了許可證管理制度。在1980年國家進出口管理委員會和對外貿易部聯(lián)合頒布的《關于出口許可證制度的暫行辦法》中，明確規(guī)定了實施出口許可證管理的129種產品，其中金屬礦產品包括鋼材、生鐵、銅、鋁、鉛、鋅等25個品種，涉及8個稀缺礦產品種，分別為鉻礦、汞、鈷、鉍、錫、鉬、鎢、石墨，該政策要求申請出口許可證的企業(yè)，必須向政府相關部門出示貿易合同，其中出口商品的價格不得低于商會規(guī)定的最低出口價。
　　1985年，外經貿部又進一步出臺了關于出口許可證分級管理的規(guī)定，將出口許可證商品分為三級管理，第一級由經貿部審批簽發(fā)，第二級由經貿部駐口岸特派員辦事處簽發(fā)，第三級由省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市經貿廳簽發(fā)。其中，鎢被列為一級管理的品種，銻、錫、鈷、鉍、鉬、鉻、石墨、汞、稀土被列為三級管理的品種。在此后的十幾年中，外經貿部曾多次對實行出口許可證管理的商品目錄、地區(qū)范圍及發(fā)證單位作出調整，1987年取消汞、鈷、鉍、鉬精礦及鉬酸銨的出口許可證管理，1988年增加了對鎢鐵的出口許可證管理，1988年以后鎢、銻、錫、稀土劃歸口岸特派員辦事處管理，1999年以后鎢、銻由特派員辦事處轉歸經貿部許可證事務局管理。可以看出，這一時期國家對特殊稀缺礦產品的監(jiān)管力度不斷加大，對一般稀缺礦產品出口并不做嚴格管理。
　　應當說，早期的稀缺礦產品貿易政策主要關注出口能力、出口業(yè)績，并沒有對數量進行限制，也沒有意識到資源流失的問題，還是一種粗放型外貿發(fā)展思路。
　　由于當時國家急需外匯，部分稀缺礦產成為重要的創(chuàng)匯產品，政府對出口貿易商的資質沒有要求，有太多的中小供應商參與出口，一些地方政府也本著“創(chuàng)匯至上”的觀念，千方百計促進出口，結果導致許多地區(qū)出現惡性競爭、低價出口、過度開發(fā)及環(huán)境污染的局面，給后續(xù)發(fā)展帶來一系列問題。
　　2000~2014年代管制型的出口貿易政策
　　進入21世紀，我國在通向外貿出口大國的的同時，資源環(huán)境約束越來越大，可持續(xù)發(fā)展的重要性和緊迫性日益凸顯，轉變貿易增長方式被提到議程，對稀缺礦產品的貿易政策發(fā)生根本性轉變，從鼓勵出口轉向計劃出口，自2000年起，開始對稀缺礦產品出口采取限制性措施，陸續(xù)出臺了出口配額管理、取消出口退稅、加征出口關稅、提高市場準入門檻、限制外商投資等一系列政策。
　　出口配額管理
　　實際上，在1999年我國就已開始對稀土實行出口配額管理，由外經貿部會同國家經貿委、國土資源部確定年度的出口配額總量，再由各地方外經貿主管部門分配給當地申請出口的企業(yè)，包括稀土金屬礦、稀土金屬、氧化稀土、稀土鹽類、稀土永磁體，2002年以后又將鎢、銻、錫及制品納入出口配額管理范疇，包括鎢砂、仲鎢酸銨、偏鎢酸銨、三氧化鎢、藍色氧化鎢、鎢酸及鹽類、鎢粉及制品、還有銻砂、氧化銻、銻合金及銻制品、錫礦砂、錫及錫合金等，其中對鎢、銻類產品實行國營貿易管理。2007年以后，我國對銦、鉬出口也實行了配額許可證管理，包括未鍛軋的銦、鍛軋的銦及制品，鉬礦砂、鉬精礦、鉬氧化物、鉬酸銨、鉬鐵、鉬粉、鉬制品等。
　　自2002年對稀缺礦產實施出口配額管理以后，我國稀缺礦產品出口配額的數量便呈現逐步遞減的趨勢，在2006年以后出口配額收緊的力度尤為明顯。2006年商務部下發(fā)的稀土出口配額為6.18萬噸，2007為5.96萬噸，2008年為4.75萬噸，2005年鎢的出口配額為1.63萬噸，2006年為1.58萬噸。2007年為1.54萬噸，2008年1.49萬噸，錫的出口配額在2006年以后也大幅下降，從5.3萬噸降至2011年的1.89萬噸。與此同時，國家對稀缺礦產的生產開采也實行指令性控制，由國土資源部每年下達生產指令性計劃，并暫停發(fā)放新鎢礦的開采許可證，停止鎢精礦、稀土原礦、多晶硅等初級原料出口。
　　取消出口退稅
　　2004~2007年間，我國逐步降低并最終取消了對稀缺礦產的出口退稅政策。
　　2003年10月13日，財政部、國家稅務總局發(fā)布《關于調整出口貨物退稅率的通知》，決定自2004年1月起取消稀土金屬礦、天然石墨、鈷、錫、鉻、鎢、鈦、鈮、鉭、釩礦砂及精礦和廢碎料的出口退稅，將鉻鐵、硅鐵、鉬礦砂及精礦的出口退稅率調降至8%，并將稀土金屬及稀土初級化合物的出口退稅率調降至5%。2005年5月，進一步取消了稀土金屬、稀土氧化物、稀土鹽類、金屬硅、鎢鐵、鉬礦砂及精礦的出口退稅，將鎢、錫、銻制品的出口退稅率下調為8%。2006年錫錠、焊錫條、未鍛軋銻、鎢品的出口退稅也被取消，銻產品出口退稅從之前的8%下調到5%。到2007年，我國稀缺礦產品的出口退稅基本都被取消。
　　加征出口關稅
　　在取消出口退稅的同時，我國開始逐步對各種稀缺礦產品征收出口關稅，并不斷提高關稅稅率。2006年10月，國務院關稅稅則委員會發(fā)布《關于調整部分商品進出口暫定稅率的通知》，規(guī)定自2006年11月1日起，對稀土金屬礦、鈷礦、鉻礦、鉬礦、鈦礦、鋯礦、鉬鐵、鎢鐵、硅鎢鐵、鈮鐵、稀土氧化物征收10%的出口關稅。2007年開始對銻錠、APT、三氧化鎢、鎢粉、碳化物鎢、未鍛軋鎢等鎢產品征收5%的出口關稅，對天然石墨、稀土金屬征10%的出口關稅，并上調鎢、鉬、鉻、稀土等稀有金屬原礦的出口關稅至15%。2008年，對錫礦砂及精礦征收20%的出口關稅，對非合金錫征收10%的出口關稅，將鎢鐵、鉬鐵的出口關稅從之前的10%上調至20%，將稀土氧化物、稀土氯化物及碳酸物的出口關稅由之前的10%上調至25%。2011年以后進一步擴大稀土的征稅范圍，包括金屬釹、金屬鑭、金屬鈰、金屬鐠、金屬釔、氯化鑭等，征稅品種達50多個。
　　提高準入門檻
　　2006年底，國家發(fā)改委發(fā)布第94號公告，決定對鎢、錫、銻行業(yè)實施準入制度，對鎢、錫、銻行業(yè)生產企業(yè)的設立布局、生產規(guī)模、工藝裝備、資源回收、環(huán)境保護等內容都提出明確要求，如新建、改擴建的鎢冶煉項目仲鎢酸銨年產不得低于5000噸，鎢粉、碳化鎢年生產能力不得低于2000噸，錫冶煉項目年產錫錠（或粗錫）不得低于8000噸，新建、改擴建以含錫廢料為原料的再生錫冶煉項目，要擁有粗煉、精煉煙化、真空、余熱利用、“三廢”處理等完整工藝流程等。2006年以后，國家對稀土出口企業(yè)的資質也提出了更高的標準，不僅在供貨規(guī)模和質量上有一定的要求，還將環(huán)保標準納入稀土出口企業(yè)資質條件，并將出口企業(yè)環(huán)保核查的結果與申報出口配額的資格掛鉤。
　　限制外商投資
　　2004年以后，對外商投資也采取限制性措施。在國家發(fā)改委和商務部2004年11月聯(lián)合發(fā)布的《外商投資產業(yè)指導目錄》中，將稀土勘查、開采、選礦列入禁止外商投資產業(yè)目錄，將稀土的冶煉、分離（限合資、合作）列入限制外商投資目錄。2007年修訂的《外商投資產業(yè)指導目錄》，將鎢、鉬、錫、銻、螢石的勘探、開采列為禁止外資進入的項目，將鎢、鉬、錫、銻等稀有金屬的冶煉列入限制外資進入的項目。與此同時，在2005年，我國還禁止了稀土原礦的加工貿易，2006年11月將41種稀土金屬、合金、氧化物和鹽類商品，以及鎢、銻、錫、鉬、鈷、鋯等稀缺礦產也列入加工貿易禁止類目錄。
　　總體來看，2000~2014年是一個政策逐步收緊的年代，這種政策轉變雖然對抑制稀有原料出口的過快增長起到了積極的作用，但也引起西方主要消費國強烈不滿，并將其告到世貿組織，最終以中國敗訴收場，所以它也只能成為一種階段性的政策。
　　2015年以后開放型的出口貿易政策
　　2014年8月，隨著WTO就美、日、歐申訴中國稀土、鎢、鉬出口管制措施案做出最終裁決，長達十多年的出口配額限制和出口關稅制度被迫取消，我國稀缺礦產貿易政策再次做出重大調整，從管制型出口轉向更開放的出口貿易政策。
　　2015年1月，商務部宣布取消稀土、鎢、鉬等產品的出口配額管理，2015年5月又進一步取消了稀土、鎢、鉬等產品的出口關稅，與此同時，還取消了對鉬出口企業(yè)的資質管理。這種政策轉型不僅顯示中國政府信守承諾，遵循世貿組織規(guī)則，也表明我國正在以一種更加開放的態(tài)度參與全球競爭，積極推進市場化改革，減少政府干預，越來越多地讓市場在資源配置中發(fā)揮作用。
　　貿易政策的影響及實施效果
　　政策干預的積極影響
　　改革開放初期，由于出口退稅政策的實施，我國稀缺礦產出口貿易迅速發(fā)展，出口量大幅度增加，產業(yè)規(guī)模不斷擴大，國際競爭力逐步增強，并為國家創(chuàng)造了大量外匯收入。以稀土為例，1986年出口量為5187噸，創(chuàng)匯4324萬美元，1989年出口量增至9154噸，創(chuàng)匯近1.2億美元，1995年出口量達到42355噸，創(chuàng)匯2.2億美元，這其中出口退稅制度功不可沒。與此同時，早期的出口鼓勵政策還帶動了我國稀缺礦產業(yè)的發(fā)展，使稀缺礦產在采選、冶煉、分離等各環(huán)節(jié)的技術上都取得了較大進步，形成了相對集中的產業(yè)基地，產業(yè)格局也日趨完善。
　　進入21世紀，我國對稀缺礦產出口采取緊縮政策，包括限制出口數量、提高出口關稅、提高企業(yè)出口資質門檻，這些措施在當時對于遏制國內稀缺礦產過度的開發(fā)，實現稀有資源的有序開采和出口，以及提高出口價格、改善出口效益都產生了明顯的效果。2006~2011年，中國稀土出口量逐年減少，從2006年的4.52萬噸，降至2011年的1.86萬噸。與之相對應，稀土產品的出口價格卻在穩(wěn)步上升，尤其在2011年，我國8種常用稀土氧化物國內平均價格同比上漲374%以上，出口價格上漲389%。由于出口配額收緊、供應量減少，這一時期全球鎢價格也不斷上漲，其中我國鎢精礦價格從2005年的4萬/噸，升至2011年的13萬/噸，銻錠價格從2005年的2.7萬/噸上漲至2011年的9.1萬/噸。
　　與此同時，緊縮措施還有助于改善我國稀缺礦產的出口貿易結構。2000至2014年間，我國不斷調高稀缺礦產初級產品的出口稅率，稀土金屬礦、鎢礦、鉬礦、錫礦等金屬原礦的出口關稅，從零提高到10%，再提高到15%、20%不等，從而使稀缺礦產初級原料的出口量大幅度減少。2000年，我國出口稀土產品結構中，氧化稀土占出口總量的31.1%，稀土鹽類占出口總量的38.8%；稀土金屬及合金占出口總量的20.9%；稀土磁體出口僅占9.2%。而到2010年，我國出口稀土產品結構中，氧化稀土占出口總量的比重提高到43.4%；稀土鹽類占出口總量的12.7%；稀土金屬及合金占出口總量的15.6%；稀土磁體的占比提高到28.8%。可以看出，隨著關稅上調，我國稀缺礦產出口中，初級產品占比逐年下降，而附加價值相對較高的精加工產品占比逐步上升。
　　政策干預的負面效果
　　資源環(huán)境代價
　　上世紀八九十年代，中國對稀有金屬實施的出口退稅政策雖然在擴大出口、增加創(chuàng)匯方面取得了顯著成效，但是由于對資源的過度開發(fā)，以及一些地區(qū)的亂采濫挖，給自然環(huán)境帶來極大破壞，許多地區(qū)出現水資源污染、土壤大面積酸化、植被遭破壞的現象，甚至殃及農田。特別是在南方地區(qū)，由于稀土礦含量特別低，提取稀土時用的土地非常多，以至于一些地區(qū)搞 “翻山運動”，造成大面積植被破壞和水土流失，嚴重影響了礦區(qū)及周邊的生態(tài)環(huán)境。
　　與此同時，過度開發(fā)還導致我國稀有資源大量、快速的流失和資源浪費。過去20多年（主要指1985~2005年），由于超強度的開采和出口，中國許多稀缺礦產的主要礦區(qū)都出現儲量急劇下降、資源優(yōu)勢岌岌可危的局面?！吨袊南⊥翣顩r與政策》白皮書指出，包頭主要稀土礦區(qū)資源僅剩下1/3，再過30年，世界上最大的稀土礦包頭白云鄂博礦藏就將消失，南方的稀土礦儲采比與20年前相比也迅速下降，余下不足1/3。到2020年，我國的銻、錫、稀土都將成為短缺性礦種。由于政府將采礦權下放，且不注意對企業(yè)行為監(jiān)管，在那段時期，我國稀缺礦產非法開采狀況也十分嚴重，亂開亂挖、肆意揮霍現象非常普遍。很多地方企業(yè)生產規(guī)模小、開采技術落后，他們往往采富棄貧、采易棄難、優(yōu)礦劣用，留下大量爛尾礦，而他們回收利用的稀土僅為開采量的10%，1999年全國的稀土礦綜合回收率也只有18.3%。
　　價值價格背離
　　20世紀八九十年代，我國雖然是世界稀缺礦產資源大國，供應全球70%的鎢、銻、稀土、銦，以及30%的錫和鉬，但是我們卻長期處于稀有金屬商業(yè)價值鏈的末端，以低價賤賣資源。1990~2005年，中國的稀土出口量增長近10倍，稀土價格卻下降了36%。在國際市場上，銦的合理價格應當是3000美元~5000美元/公斤，我國的銦出口價只有1000美元/公斤上下，有些年份甚至賤賣到50美元/公斤，鎢、錫、銻也同樣都以非常低廉的價格出口到海外。造成這種局面，一方面由于我國稀有金屬出口秩序混亂，企業(yè)在出口中競相壓價，且盲目生產導致市場供應過剩；另一方面，也與只抓出口創(chuàng)匯、對行業(yè)中的問題缺乏有效監(jiān)管有關。由此可以看出，當時的出口退稅政策的確存在許多缺陷。比如，政策的制定只關注短期利益，較少考慮出口的長期發(fā)展，同時政策出臺缺少與之相配套的管理機制和法律保障，更重要的是這些問題當時并沒有引起主管部門的重視。
　　加劇貿易摩擦、導致國際貿易環(huán)境的惡化
　　從2000年到2014年，由于實施出口管制政策，我國與主要進口國之間的貿易摩擦不斷升溫。2008年以后，美、日、歐等國不斷向我國施加壓力，指責中國限制稀土等初級產品出口，借機推高稀土價格，影響他國相關產業(yè)的發(fā)展。2009年，美國、歐盟、墨西哥起訴中國對稀土礦產品實施出口限制，使得中國國內的制造商和國外以稀土為原料的制造商處于不平等的競爭地位。2012年3月，美國、歐盟、日本又向WTO提起訴訟，稱中國對稀土等產品的出口管制措施違反了WTO規(guī)則以及《中國入世議定書》。
　　為了對抗中國的出口管制，美國、澳大利亞先后重啟了國內稀土礦的生產，由于價格走高，巴西、印度、南非、加拿大等國的稀土礦山也紛紛復產或提出復產計劃，一時間全球掀起一股稀土投資開發(fā)的熱潮，世界稀土供應開始呈現多元化的格局。與此同時，歐洲、日本等主要消費國開始加緊對稀有金屬替代材料的開發(fā)，以及對資源的利用回收。日本與德、法聯(lián)手研制出一種世界上最細小的高性能磁性有機分子，該技術可減少電腦對稀土的使用，它應用到太陽能電池及顯示器生產中，可以完全取代稀土元素，這些對于中國稀缺礦產的貿易緊縮政策無疑構成打擊，它使全球稀缺礦產品的供需格局由之前的趨緊轉向寬松，并進一步導致價格下跌。從這一點看，我國對稀缺礦產品的出口管制，雖然取得了階段性的成果，但長期看是不可持續(xù)的，這是值得總結的。