經(jīng)過(guò)三年的快速發(fā)展，中國(guó)PPP取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。展望2017年，筆者更有如下的判斷和期待：
　　——PPP發(fā)展在制度層面上將進(jìn)入攻堅(jiān)期。完備、有效和穩(wěn)定的政策制度框架是保障PPP長(zhǎng)期健康發(fā)展的基石。中國(guó)PPP發(fā)展應(yīng)在保持制度延續(xù)性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加快立法和完善相關(guān)法規(guī)政策。但也不能寄望一部上位法解決所有問(wèn)題，而是需要多層級(jí)、多部門相互銜接的，能夠真正保障雙方權(quán)益、爭(zhēng)端解決和契約執(zhí)行的政策制度框架。PPP項(xiàng)目信息公開、績(jī)效評(píng)價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)合同和資產(chǎn)交易等是值得期待的幾個(gè)方向。
　　同時(shí)，隨著PPP在各行業(yè)的應(yīng)用深入，應(yīng)有更多的行業(yè)部門牽頭或加入，在現(xiàn)有政策大框架下，針對(duì)各行業(yè)的項(xiàng)目特征和管理辦法，制定分行業(yè)的操作流程或?qū)嵤┘?xì)則。
　　——PPP發(fā)展在項(xiàng)目層面將出現(xiàn)分水嶺。具體來(lái)說(shuō)，就是從對(duì)PPP項(xiàng)目數(shù)量和落地率的追求，逐步轉(zhuǎn)向?qū)PP項(xiàng)目質(zhì)量的關(guān)注。隨著落地項(xiàng)目的增加，需要打造一批真正發(fā)揮社會(huì)資本的主動(dòng)性和專業(yè)性，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給效率提升，而非片面獲取融資或施工利潤(rùn)的項(xiàng)目。對(duì)于已經(jīng)推出的示范項(xiàng)目，應(yīng)該持續(xù)追蹤督導(dǎo)和動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保其真正起到示范作用。
　　同時(shí)，在相對(duì)成熟的行業(yè)，如收費(fèi)公路、水務(wù)和垃圾處理等，可以制定包括合同范本在內(nèi)的分行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)文本供實(shí)踐參考。
　　——PPP相關(guān)金融產(chǎn)品的開發(fā)將在2017年提速。PPP項(xiàng)目的長(zhǎng)周期內(nèi)，本身需要匹配各階段不同風(fēng)險(xiǎn)和成本的多種金融工具。在筆者看來(lái)，保險(xiǎn)資金更多參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化會(huì)是2017年的兩大看點(diǎn)。
　　保險(xiǎn)資金的特性本是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的天然匹配，監(jiān)管層應(yīng)在整體風(fēng)險(xiǎn)可控的原則下，鼓勵(lì)保險(xiǎn)資金進(jìn)一步在股權(quán)、債權(quán)和資產(chǎn)管理計(jì)劃等方面創(chuàng)新，并結(jié)合第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的識(shí)別和評(píng)估能力參與PPP項(xiàng)目。
　　PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化不僅滿足了項(xiàng)目進(jìn)入穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)期的融資需求，也依托資本市場(chǎng)，滿足了前期投資的退出需求。但PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化在基礎(chǔ)資產(chǎn)確定、風(fēng)險(xiǎn)隔離、評(píng)級(jí)增信和信息公開等方面，還有待各方在政策和實(shí)踐方面進(jìn)一步探索
　　——應(yīng)從政策、金融工具和市場(chǎng)機(jī)制上，進(jìn)一步促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目。民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的數(shù)量和單個(gè)項(xiàng)目的體量在2016年都出現(xiàn)了較大幅度的增長(zhǎng)，除了在民營(yíng)企業(yè)傳統(tǒng)上較活躍的水務(wù)、環(huán)保和養(yǎng)老等行業(yè)，在高速鐵路和城市軌道交通等行業(yè)也出現(xiàn)了民營(yíng)企業(yè)的身影。
　　筆者認(rèn)為，促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，一方面，應(yīng)在保障公平競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，政策適當(dāng)向民營(yíng)企業(yè)傾斜，同時(shí)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)控體系從注重交易對(duì)手的評(píng)估到基于項(xiàng)目收益本身的測(cè)算；另一方面，民營(yíng)企業(yè)也應(yīng)充分把握PPP機(jī)遇。
　　——中國(guó)的PPP實(shí)踐應(yīng)更多適應(yīng)、融合甚至影響國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。既沒(méi)有可以完全照搬的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，也不存在背離市場(chǎng)規(guī)律的特殊國(guó)情，PPP需要在中國(guó)土壤上創(chuàng)新，也需要在全球的視野中理解其本質(zhì)。中國(guó)資本加上基礎(chǔ)設(shè)施供給服務(wù)出征“一帶一路”，PPP一定是主要模式之一。中國(guó)企業(yè)需要適應(yīng)PPP的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，中國(guó)也應(yīng)充分利用國(guó)內(nèi)大量的PPP實(shí)踐，豐富全球經(jīng)驗(yàn)并積極參與相關(guān)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)制定。
　?。ㄗ髡呦祦喼揲_發(fā)銀行高級(jí)PPP官員）
　　PPP模式為民營(yíng)企業(yè)提供了巨大的投資機(jī)會(huì)，民營(yíng)企業(yè)也是PPP模式的最“合格”的參與者，但長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域以公建公營(yíng)模式為主導(dǎo)，私有化模式發(fā)展滯后，民企在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域處于先天劣勢(shì)。那么民營(yíng)企業(yè)如何才能更多更好地參與PPP項(xiàng)目呢？筆者認(rèn)為，需關(guān)注以下幾個(gè)方面：
　　——民營(yíng)企業(yè)應(yīng)苦練內(nèi)功。PPP模式強(qiáng)調(diào)專業(yè)的人做專業(yè)的事，PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方的專業(yè)水平對(duì)提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的效率至關(guān)重要。然而，民營(yíng)企業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)主要投資于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)尤其是制造業(yè)領(lǐng)域，相對(duì)而言，缺乏基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域所需的專業(yè)、技術(shù)和人才，尤其是與央企、省企等長(zhǎng)期從事基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的國(guó)企相比，在投資、融資能力等方面存在較大差距。
　　對(duì)于地方政府而言，選擇PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方時(shí)，顯然要綜合考慮其專業(yè)、技術(shù)、人才、同業(yè)經(jīng)驗(yàn)以及投資、融資能力。實(shí)踐中，民企與其說(shuō)經(jīng)常遭遇地方政府的“玻璃門”、“彈簧門”和“旋轉(zhuǎn)門”等不公正待遇，本質(zhì)上還是其綜合競(jìng)爭(zhēng)能力相對(duì)較差導(dǎo)致的。因而，民營(yíng)企業(yè)要苦練內(nèi)功，切實(shí)提高基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)水平和投融資能力，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。
　　——民營(yíng)企業(yè)應(yīng)注重強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。PPP項(xiàng)目全生命周期需要工程建設(shè)、設(shè)備制造和運(yùn)營(yíng)管理以及金融機(jī)構(gòu)等各類企業(yè)參與，只有整合不同行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)的優(yōu)勢(shì)和特長(zhǎng)，才有可能提高PPP項(xiàng)目建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)效率。對(duì)于大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)而言，恐不具備跨行業(yè)領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，因而強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，彌補(bǔ)各自的“短板”，是其必然且現(xiàn)實(shí)可行的選擇。
　　筆者建議不同行業(yè)領(lǐng)域的民營(yíng)企業(yè)盡可能采取聯(lián)合體方式從PPP項(xiàng)目源頭（招標(biāo)采購(gòu)階段）參與PPP項(xiàng)目，這不僅有利于分?jǐn)偼顿Y風(fēng)險(xiǎn)，更有利于發(fā)揮合力，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。
　　——民營(yíng)企業(yè)應(yīng)著眼于長(zhǎng)期獲利?？傮w上看，PPP項(xiàng)目投資回報(bào)周期普遍較長(zhǎng)，但民營(yíng)企業(yè)不能只看中“短平快”的施工和設(shè)備銷售的利潤(rùn)，更不應(yīng)采取房地產(chǎn)投資和金融投資的商業(yè)模式從PPP項(xiàng)目建設(shè)期“掙快錢”，而應(yīng)著眼于通過(guò)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)或運(yùn)營(yíng)管理獲利，致力于通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新和管理創(chuàng)新以及提高管理效率和降低成本獲利。
　　民營(yíng)企業(yè)通過(guò)創(chuàng)新和提高效率的“獲利”，雖然可能會(huì)慢一點(diǎn)，但并不一定比短期的施工和設(shè)備銷售利潤(rùn)少，而且從國(guó)家政策導(dǎo)向看，這部分“獲利”真正實(shí)現(xiàn)了PPP的物有所值，在很大程度上是上不封頂?shù)摹?br />　　——民營(yíng)企業(yè)應(yīng)增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感。PPP項(xiàng)目目標(biāo)是面向社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，這直接涉及社會(huì)公眾的切身利益。因而民營(yíng)企業(yè)要增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感，切實(shí)履行社會(huì)責(zé)任，為社會(huì)公眾提供符合預(yù)期質(zhì)量要求和安全穩(wěn)定的公共產(chǎn)品和服務(wù)。
　　（作者系國(guó)家發(fā)展改革委投資研究所體制政策室主任）
　　前瞻之三：PPP立法有望取得新進(jìn)展
　　展望2017年，國(guó)內(nèi)PPP有哪些值得期待的地方？筆者結(jié)合從業(yè)經(jīng)歷提出幾點(diǎn)暢想：
　　——完善制度，PPP立法有望取得新進(jìn)展。經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐探索，國(guó)內(nèi)在基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)管理上形成了一些好的做法有待法制化、制度化。特別是2015年以來(lái)，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部分別在基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)、公共服務(wù)PPP領(lǐng)域開展了立法工作，形成了初步成果。2016年7月，國(guó)務(wù)院決定由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭負(fù)責(zé)PPP立法工作。在前期立法成果的基礎(chǔ)上，2017年國(guó)務(wù)院法制辦PPP條例會(huì)有新的立法成果予以公布，為社會(huì)資本參與PPP投資提供更穩(wěn)定的預(yù)期和制度保障。
　　——穩(wěn)中求進(jìn)，項(xiàng)目落地質(zhì)量進(jìn)一步提升。近年來(lái)，在國(guó)家政策鼓勵(lì)和推動(dòng)下，國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備超過(guò)10多萬(wàn)億元，簽約落地項(xiàng)目超過(guò)了2萬(wàn)多億元，PPP熱前所未有。2017年，國(guó)內(nèi)PPP不應(yīng)只是追求項(xiàng)目落地的數(shù)量，而是應(yīng)更加注重項(xiàng)目落地的質(zhì)量，加大項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作的力度，加強(qiáng)PPP程序與項(xiàng)目建設(shè)程序的有機(jī)銜接，注重項(xiàng)目前期的充分論證，提高項(xiàng)目落地質(zhì)量。
　　——激發(fā)活力，民資將是PPP重要力量。近年來(lái)的實(shí)踐證明，PPP成功引入了競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域地方畫地為牢和本地國(guó)企長(zhǎng)期壟斷的格局，激發(fā)了社會(huì)資本的活力，為民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資提供新渠道。筆者認(rèn)為，未來(lái)民資將是PPP投資的重要力量。
　　——創(chuàng)新突破，PPP退出渠道將更豐富。PPP的退出包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)打包上市等方式。2016年12月，國(guó)家發(fā)展改革委、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，明確了資產(chǎn)證券化PPP項(xiàng)目的范圍和標(biāo)準(zhǔn)、工作機(jī)制和配套舉措。2017年，隨著PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化落地試點(diǎn)和推廣，以及PPP資產(chǎn)、股權(quán)交易等方面的制度探索，未來(lái)PPP的退出渠道將更加豐富。
　　——夯實(shí)基礎(chǔ)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支撐。未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)間里，我國(guó)仍舊處于城市化加速期，基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資需求巨大，僅靠政府自身財(cái)政資金投資，難以滿足發(fā)展需要。而通過(guò)PPP模式，則可以緩解政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施資金投入的不足，更可以為工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐。
　　——轉(zhuǎn)變職能，政府治理水平進(jìn)一步提升。
　　隨著大量PPP項(xiàng)目進(jìn)入履約期，將倒逼政府在行業(yè)監(jiān)管、誠(chéng)信履約等方面的治理能力快速提升。 （作者系上海弘鯤商務(wù)咨詢有限公司董事長(zhǎng)）
　　前瞻之四：去一去PPP發(fā)展進(jìn)程中的“虛火”
　　經(jīng)歷了2016年的火爆，我們有理由放慢腳步，靜下心來(lái)對(duì)中國(guó)PPP的主要問(wèn)題進(jìn)行一次全面梳理，并藉此思考在2017年里繼續(xù)前行的方式和方向。
　　——“虛火”之一，門檻漸低。僅就現(xiàn)狀而言，PPP項(xiàng)目前期論證程序流于形式的情況并未得到實(shí)質(zhì)性改觀。在大部分市縣，財(cái)政部有關(guān)地方PPP項(xiàng)目占一般公共預(yù)算支出比例不得超10%的要求形同虛設(shè)，大大小小的各類純政府付費(fèi)類項(xiàng)目猶如雨后春筍一般野蠻生長(zhǎng)。
　　建議提高PPP模式與現(xiàn)行項(xiàng)目審批體系之間的兼容性，同時(shí)對(duì)于“10%”的限制，需要堅(jiān)持。
　　——“虛火”之二，從大從快。這一輪的PPP，和此前20年的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相比，還有兩個(gè)特別顯著的特征，那就是規(guī)模龐大、速度奇快。“從大從快”雖然能夠帶來(lái)PPP市場(chǎng)的短暫繁榮，但是其中蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)不言而喻。出于最低限度的風(fēng)控考量，建議通過(guò)強(qiáng)制性的要求，按PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵步驟來(lái)合理減緩其推進(jìn)速度，嘗試制定相關(guān)流程及環(huán)節(jié)的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)及考核制度，并增加直接導(dǎo)致項(xiàng)目操作中斷或終止的硬性指標(biāo)。
　　——“虛火”之三，急功近利。此處的“功”意為建設(shè)，“利”意為融資。目前的PPP并沒(méi)有完全擺脫重融資、重建設(shè)而輕運(yùn)營(yíng)的痼疾，在部分領(lǐng)域反而有變本加厲的苗頭出現(xiàn)。但是績(jī)效考核的方法及指標(biāo)體系卻仍在摸索之中，全生命周期監(jiān)管如何才能到位？
　　——“虛火”之四，回報(bào)堪憂。從項(xiàng)目性質(zhì)看，各地正在力推的大多數(shù)PPP項(xiàng)目還都是些沒(méi)有使用者付費(fèi)的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，而且因?yàn)榍笆龇蓻_突，資源配置的手段極其有限，收益來(lái)源也再單一不過(guò)，那就是政府付費(fèi)。
　　在這方面，筆者認(rèn)為思路可以更加開闊一些。除了政府付費(fèi)和資源配置，也需要基于PPP項(xiàng)目的性質(zhì)與類型，逐步搭建與其相匹配的投融資機(jī)制（著重解決可融資性，并考慮與資本市場(chǎng)逐步對(duì)接）和財(cái)稅體制（包括轉(zhuǎn)移支付、稅收減免與返還等手段），通過(guò)配套制度建設(shè)拓寬PPP項(xiàng)目的收益及還款來(lái)源，盡最大可能避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。
　　——“虛火”之五，“南郭”顧問(wèn)。適用領(lǐng)域的擴(kuò)大，資金來(lái)源的多樣性，參與主體的多元化和政策要求日趨嚴(yán)格，是國(guó)內(nèi)PPP交易變得越來(lái)越難、越來(lái)越復(fù)雜的主要原因。但是，國(guó)內(nèi)大多數(shù)咨詢機(jī)構(gòu)恰恰不能滿足這種專業(yè)化的要求。
　　筆者認(rèn)為，這表面上是一個(gè)市場(chǎng)培育的問(wèn)題，其根源卻在于觀念。2017年，建議相關(guān)主管部委牽頭，地方政府配合，聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富的咨詢顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)全力打造少而精的標(biāo)桿項(xiàng)目，以期在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)和示范效果。（作者系君合律師事務(wù)所合伙人）