我國雖是礦產(chǎn)資源大國，但礦產(chǎn)資源人均占有量僅為世界平均水平的58%，列世界第53位。然而，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)效率較高，但綜合利用水平卻相對較弱。

資料顯示，盡管我國大中型礦山采選技術(shù)裝備、智能采礦和信息化進(jìn)步明顯，但是相對來說，小型礦山和小礦比重比較大，且普遍技術(shù)水平低，礦山技術(shù)水平嚴(yán)重不平衡。這也是制約我國礦產(chǎn)資源綜合利用的一個(gè)重要因素。

礦產(chǎn)資源綜合利用是企業(yè)充分利用礦產(chǎn)資源、提高經(jīng)濟(jì)效益、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，是實(shí)現(xiàn)綠色礦山建設(shè)的必要條件，更是節(jié)約資源、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)生態(tài)文明的重要抓手。不過，由于缺乏法律規(guī)范，我國礦產(chǎn)資源綜合利用的水平距離理想的目標(biāo)還有較大差距。

任何事情，沒有法律的保障，其發(fā)展都會受到阻礙。中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院發(fā)布的《全國礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用報(bào)告（2016）》（下稱《報(bào)告》）建議，國家應(yīng)健全相關(guān)法律法規(guī)、完善綜合利用制度，鼓勵企業(yè)積極開展綜合利用。

業(yè)內(nèi)人士表示，礦產(chǎn)資源綜合利用立法再也拖不得了。

礦產(chǎn)資源綜合利用概念待明確

自工業(yè)化大生產(chǎn)以來，人們的生產(chǎn)作業(yè)和日常生活都越來越離不開礦產(chǎn)資源。礦產(chǎn)資源的情況直接影響著一個(gè)國家、地區(qū)甚至全世界的發(fā)展。

由于礦產(chǎn)資源屬于不可再生資源，全世界范圍內(nèi)的儲藏量十分有限。基于可持續(xù)發(fā)展的理念，當(dāng)代人的發(fā)展不能以犧牲后代子孫的利益為代價(jià)。所以，當(dāng)前以及未來人類的發(fā)展應(yīng)當(dāng)依靠科學(xué)合理的技術(shù)和工藝，提高礦產(chǎn)資源的利用效率，并對廢棄物和產(chǎn)成品進(jìn)行利用和再利用，才能夠得到長久的發(fā)展。這便是礦產(chǎn)資源綜合利用的涵義。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國90%以上的能源、80%以上的工業(yè)原料、70%以上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)原料都來自礦產(chǎn)資源。國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大需求與我國礦產(chǎn)資源儲量不足的矛盾日益突出。

令人欣慰的是，“加強(qiáng)礦產(chǎn)資源節(jié)約和管理”被寫入“十三五”規(guī)劃綱要，其中特別提到，大力推進(jìn)綠色礦山和綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，實(shí)施礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用示范工程、礦產(chǎn)資源保護(hù)和儲備工程，提高礦產(chǎn)資源開采率、選礦回收率和綜合利用率。這意味著，礦產(chǎn)資源綜合利用已進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)層視野。

事實(shí)上，近年來，國土資源部一直在鼓勵和推進(jìn)礦產(chǎn)資源綜合利用，并聯(lián)合國家發(fā)改委于2011年推動了首批40個(gè)礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地建設(shè)。

不過，盡管我國的礦產(chǎn)資源綜合利用取得了不錯(cuò)的成就，但目前對礦產(chǎn)資源綜合利用還沒有準(zhǔn)確的概念定位，不利于礦產(chǎn)資源綜合利用工作的規(guī)范和管理。因此，應(yīng)當(dāng)基于我國的基本國情以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，明確界定礦產(chǎn)資源綜合利用的概念。

資料表明，我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源綜合利用政策主要規(guī)定了探礦權(quán)人、采礦權(quán)人的綜合勘查、綜合開采的義務(wù)，以礦產(chǎn)資源為生產(chǎn)原料的工業(yè)企業(yè)的綜合利用義務(wù)，對于優(yōu)秀單位的鼓勵方法以及相關(guān)配套保障措施等內(nèi)容。

專家表示，我國礦產(chǎn)資源綜合利用法律體系還很不健全，存在著很多立法空白和不恰當(dāng)之處，如立法過于原則化，缺乏具體操作程序；相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)制度不完善；對違法行為的懲罰力度不強(qiáng)等。

礦產(chǎn)資源綜合利用立法應(yīng)加快

“將礦產(chǎn)資源綜合利用提高到立法高度，最終使其納入可持續(xù)發(fā)展的法治化軌道。”早在4年前，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院礦產(chǎn)資源綜合利用研究小組就提出了這樣的概念。

該研究小組選取加拿大、俄羅斯等礦產(chǎn)資源大國為樣本，對其礦產(chǎn)資源綜合利用管理政策、法規(guī)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理。加拿大在礦業(yè)管理方面具有成熟且完備的礦業(yè)政策法規(guī)體系，在礦業(yè)發(fā)展過程中，特別注重礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。俄羅斯明確將礦產(chǎn)資源綜合利用提升到立法高度，在礦產(chǎn)資源綜合利用勘查及開采的登記、許可、投資、稅收等方面做了詳細(xì)規(guī)定。

研究小組經(jīng)過認(rèn)真梳理對比認(rèn)為，在礦產(chǎn)資源綜合利用管理方面，加拿大管理部門職責(zé)分工清晰、管理目標(biāo)明確，注重礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展，特別是綠色礦業(yè)發(fā)展和當(dāng)?shù)孛癖娎妫ΦV業(yè)活動全程監(jiān)督。俄羅斯將礦產(chǎn)資源綜合利用提升至立法高度，制定了有利于礦產(chǎn)資源綜合利用的稅收政策，實(shí)行大部門管理，使礦產(chǎn)資源實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一管理。

近期，關(guān)于礦產(chǎn)資源綜合利用立法再次被提起?！度珖V產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用報(bào)告（2016）》建議，我國應(yīng)將礦產(chǎn)資源綜合利用提高至立法高度，加快礦產(chǎn)資源綜合利用立法，健全相關(guān)法律法規(guī)，為礦產(chǎn)資源綜合利用提供法律依據(jù)。

《報(bào)告》認(rèn)為，立法研究是立法工作的基礎(chǔ)，因此必須大力開展資源綜合利用立法的研究。應(yīng)積極開展資源綜合利用立法體系、管理制度規(guī)范化、鼓勵措施的有效性，以及國外資源綜合利用立法比較等方面的研究，為健全和利用立法提供依據(jù)，并促進(jìn)相關(guān)法律的制定。

記者了解到，我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源綜合利用立法所規(guī)定的措施主要是經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠措施，而缺乏對違反資源綜合利用立法造成資源流失和浪費(fèi)的法律責(zé)任規(guī)定。對違反資源綜合利用“三同時(shí)”規(guī)定的、違反規(guī)定阻礙他人綜合利用廢物的、對未經(jīng)加工的廢物而向綜合利用者擅自收費(fèi)的、以非綜合利用產(chǎn)品騙取綜合利用產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠的、擅自挪用綜合利用資金的，都沒有規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。

《報(bào)告》認(rèn)為，這樣不僅不利于強(qiáng)制綜合利用義務(wù)人進(jìn)行綜合利用，而且使得對綜合利用方面的違法行為無法給予有效的制裁。

中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，應(yīng)建立以《礦產(chǎn)資源綜合利用法》為統(tǒng)領(lǐng)，以《再生資源回收利用法》、《固體廢棄物綜合利用管理法》等單行法為補(bǔ)充的法律法規(guī)體系。這樣的立法模式，既可以保證法治原則的連續(xù)性，又能通過適時(shí)適度修改使之適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，最終使礦產(chǎn)資源的綜合利用納入可持續(xù)的發(fā)展軌道。

專家建議，相關(guān)部門要根據(jù)礦產(chǎn)資源綜合利用情況，落實(shí)好國家對礦產(chǎn)資源綜合利用的鼓勵和扶持政策，適時(shí)調(diào)整和完善礦產(chǎn)資源綜合利用財(cái)稅優(yōu)惠政策，為礦產(chǎn)資源綜合利用企業(yè)減免企業(yè)所得稅，對部分綜合利用產(chǎn)品實(shí)行減免增值稅。

礦產(chǎn)資源綜合利用制度待完善

《報(bào)告》建議，完善礦產(chǎn)資源綜合利用制度，實(shí)行一系列礦產(chǎn)資源綜合利用鼓勵政策、制約和監(jiān)督措施，制定優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)積極開展綜合利用。

——建立礦產(chǎn)資源綜合利用基金制度。礦產(chǎn)資源綜合利用資金不足，一直是困擾綜合利用重大問題之一。有些環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益均好的綜合利用項(xiàng)目之所以難以上馬，就是因?yàn)榍捌谕度牒艽?，建設(shè)資金難以解決。如果建立起礦產(chǎn)資源綜合利用基金制度，就可拓寬綜合利用資金的籌措范圍，為綜合利用提供固定的資金渠道。

——建立礦產(chǎn)資源保護(hù)制度。加強(qiáng)對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的調(diào)控，規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)利用秩序，杜絕資源浪費(fèi)，降低消耗，提高資源利用效率，保護(hù)環(huán)境。禁止對選礦比大、尾礦利用率低、對環(huán)境破壞大的低品位礦的開采；禁止對采礦回收率低、選礦回收率低、資源綜合利用率低的復(fù)雜難利用資源的開采；限制對共伴生資源利用率低、資源損失浪費(fèi)嚴(yán)重的多金屬共伴生資源的開采。以低品位鐵礦為例，禁止對鐵品位小于15%、選礦比大于6、尾礦利用率小于30%的低品位鐵礦資源的開采。

——建立礦山開發(fā)利用方案和年度評估方案及指標(biāo)的第三方認(rèn)證制度。目前，我國絕大多數(shù)礦產(chǎn)種類核定回采率和實(shí)際回采率的認(rèn)定、核查存在較大困難，難以真實(shí)反映資源利用效率高低。要做好這項(xiàng)工作，可在開發(fā)利用方案審查環(huán)節(jié)和開發(fā)利用過程監(jiān)督環(huán)節(jié)，設(shè)置認(rèn)定和核查抽樣評估的前提。

就上列問題，《報(bào)告》還特別補(bǔ)充建議，在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案審查中，必須有綜合利用方案，在礦產(chǎn)開發(fā)中加強(qiáng)對實(shí)際開發(fā)過程與開發(fā)利用方案一致性審查；在礦山開發(fā)過程中，加強(qiáng)礦山日常“三率”的動態(tài)巡查，創(chuàng)新開展抽查和抽樣檢測，改變目前“三率”指標(biāo)通過礦山自己申報(bào)的單一渠道。

關(guān)于開采、選礦、尾礦等利用狀況監(jiān)測，《報(bào)告》提出了具體的操作方案，完全可以通過日常取樣及數(shù)據(jù)自動采集等予以統(tǒng)計(jì)，有利于企業(yè)綜合利用工作的認(rèn)定和政府宏觀數(shù)據(jù)的采集?？梢砸粋€(gè)省(自治區(qū)、直轄市)指定10~20家評估機(jī)構(gòu)，采用查報(bào)表、人工現(xiàn)場采樣監(jiān)督測、自動數(shù)據(jù)采集等方式，提供第三方分析報(bào)表與年度統(tǒng)計(jì)報(bào)表相結(jié)合，加強(qiáng)宏觀數(shù)據(jù)掌握，創(chuàng)造全社會加強(qiáng)資源綜合利用的氛圍。

——加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)和高效綜合利用人才的培養(yǎng)，培養(yǎng)一批高水平的礦產(chǎn)資源利用技術(shù)、管理人才，特別是復(fù)合型人才。資源綜合利用涉及面廣，包括技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理等多方面，加強(qiáng)專門人才的培養(yǎng)是關(guān)鍵之一。

——建立礦山共伴生資源與固體廢物數(shù)據(jù)庫和信息管理系統(tǒng)，如礦床類型、共伴生資源、固體廢物情況、所含礦物種類、化學(xué)成分、利用狀況等，利用信息網(wǎng)絡(luò)定期公布礦產(chǎn)資源綜合利用相關(guān)數(shù)據(jù)，為今后研究、利用和監(jiān)督提供信息服務(wù)。

——制定和完善礦產(chǎn)資源綜合利用技術(shù)指標(biāo)體系和資源環(huán)境評價(jià)指標(biāo)體系，定期對礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用進(jìn)行評估與檢查。

專家建議，要建立礦業(yè)督察機(jī)構(gòu)和督察員制度，并將礦業(yè)督察員制度寫入礦產(chǎn)資源法，使其具有法律地位和效力。構(gòu)建礦產(chǎn)資源綜合利用大部門管理模式，建立涵蓋開發(fā)利用、監(jiān)督管理、技術(shù)發(fā)展等在內(nèi)的礦產(chǎn)資源管理機(jī)構(gòu)，避免多頭管理、重復(fù)管理。

資源匱乏國家的法律實(shí)踐

“一個(gè)國家，政權(quán)的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是資源，發(fā)展的重要前提之一是如何解決資源的有效供給；國際戰(zhàn)略以資源戰(zhàn)略為核心，我國資源短缺和約束性強(qiáng)化，決定了資源綜合利用必將成為戰(zhàn)略核心。”全國人大環(huán)資委法案室主任翟勇表示，在礦產(chǎn)資源綜合利用立法上，我國可以借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，研究發(fā)達(dá)國家在資源立法上的先進(jìn)做法，有利于提升我國的資源利用水平。

翟勇稱，德國和日本是資源匾乏的國家，尤其是日本。在解決資源問題上，兩國均走過戰(zhàn)爭掠奪的道路，二戰(zhàn)后，兩國開始新的資源立法戰(zhàn)略：一是以再生資源的高效利用作為其重要的資源戰(zhàn)略內(nèi)容；二是注重對礦產(chǎn)資源的儲備。

1996年，德國制定了《物質(zhì)閉路循環(huán)與廢物處置法》。德國人以閉合的形式循環(huán)利用資源，同時(shí)對廢物進(jìn)行焚燒或填埋。為了實(shí)施本國的資源戰(zhàn)略，德國制定了一系列有關(guān)合理利用資源的法律，其資源法定的先進(jìn)性和戰(zhàn)略性十分明顯。這些法律包括：1972年的《廢棄物管理法》（要求關(guān)閉垃圾堆放場，建立垃圾中心處理站，焚燒和填埋）；1986年的《垃圾預(yù)防與管理法》；1991年的《包裝管理?xiàng)l例》；1996年的《物質(zhì)閉路循環(huán)與廢物處理法》。此外，還有其他法律法規(guī)，包括《農(nóng)業(yè)和自然保護(hù)法》、《污水污泥管理?xiàng)l例》等。

日本是資源消費(fèi)大國，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需資源、能源的絕大部分依靠從國外進(jìn)口，易受國外價(jià)格沖擊。工業(yè)化以來，特別是二戰(zhàn)后，日本大量生產(chǎn)、大量廢棄、大量消費(fèi)的社會經(jīng)濟(jì)模式帶來了諸多環(huán)境問題：一是廢棄物處理壓力日益增大，廢棄物處理的社會成本不斷加大；二是傳統(tǒng)的社會經(jīng)濟(jì)模式造成生態(tài)失衡，所以日本倡導(dǎo)構(gòu)建循環(huán)型社會，使資源得到循環(huán)再利用。為了有效實(shí)施資源戰(zhàn)略，日本制定了一系列有關(guān)資源的法律，其資源法定水平較高，這些法律包括《循環(huán)型社會形成推進(jìn)基本法》（推進(jìn)計(jì)劃）、《建設(shè)再利用法》、《容器包裝再利用法》、《家電再利用法》、《汽車再利用法》、《廢棄物再利用法》、《資源再利用促進(jìn)法》、《綠色購買法》等。

翟勇表示，相對而言，我國資源立法仍存在一定缺陷，忽視對所謂“廢物”的回收、拆解和再利用的具體法律規(guī)范的制訂和完善。人們習(xí)慣于把更多的精力用于炒作“先進(jìn)理念”上，不斷地將通俗易懂、簡便易行的資源高效利用、合理利用的概念和行動代之以含混不清的新理念，再用這些所謂的“新理念”制造大量的廢物，用以攪亂人們合理、高效利用資源的思維和行為，這些都是我們在發(fā)展資源綜合利用時(shí)需要克服的問題。