5月12日，中國五礦集團公司與國際海底管理局在北京簽署國際多金屬結(jié)核礦區(qū)勘探合同，邁出了中國企業(yè)積極開展國際海底礦區(qū)勘探開發(fā)的國際合作交流、努力推進國際海底礦產(chǎn)資源從勘探走向開發(fā)的步伐。
如今，無論是有意涉足深海勘探開發(fā)的企業(yè)，還是多年密切關注深海礦產(chǎn)資源開發(fā)的國際組織和各國政府，都在關注著國際海底礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章的條款制定和總體推進情況。請看來自中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心有關專家的權威解讀。
1 國際海底礦產(chǎn)資源勘探加速，商業(yè)性開采時代或即將來臨
根據(jù)1982年制定的《聯(lián)合國海洋法公約》，除各國領海、毗連海、專屬經(jīng)濟區(qū)、大陸架以外的區(qū)域?qū)儆?ldquo;人類共同繼承財產(chǎn)”,被稱為“區(qū)域”。為此，聯(lián)合國于《聯(lián)合國海洋法公約》正式生效的1994年11月18日正式成立了國際海底管理局，對國際海底進行統(tǒng)一管理。國際海底管理局管理的區(qū)域達2.3億平方公里，為世界陸地面積的1.5倍。
國際海底擁有豐富的礦產(chǎn)資源，以多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷鐵錳結(jié)核為主。據(jù)估計，大洋海底多金屬結(jié)核總資源量約3萬億噸，有商業(yè)開采潛力的達750億噸；海底富鈷結(jié)殼中鈷資源量約為10億噸。另外，最近幾年在深海又發(fā)現(xiàn)了大量的稀土資源，僅太平洋深海沉積物中稀土資源量就達880億噸。
世界各國高度重視深海戰(zhàn)略資源，美、英等海洋發(fā)達國家于20世紀60年代初開始了國際海底區(qū)域多金屬結(jié)核調(diào)查活動，70年代已完成多金屬結(jié)核的勘查和采礦試驗，到80年代末基本完成了多金屬結(jié)核商業(yè)開采前的技術儲備。近年來，加拿大、英國等一些國家的深海礦業(yè)公司正在加緊采礦技術研發(fā)。以加拿大鸚鵡螺礦業(yè)公司為代表的深海礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)已正式開展了海底采礦相關工作，其中該公司在巴布亞新幾內(nèi)亞俾斯麥海的索爾瓦拉一期銅金礦項目預計將在2019年投產(chǎn)，這也將成為首家進行商業(yè)化運作的深海礦業(yè)項目。
隨著深海采礦技術的進步，水下機器人、通信、電力供應等配套技術能力的提升，深海采礦將越來越接近現(xiàn)實。
2 勘探合同到期繼續(xù)順延，深海采礦技術環(huán)境難題仍需破解
根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，各國政府和企業(yè)可向國際海底管理局提出礦區(qū)申請，分享應有的權益。
為了進一步加強對海底資源勘探活動的管理，國際海底管理局于2000年發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》，2010年發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》，2012年發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》，這三個規(guī)章的出臺為全球各國申請勘探區(qū)塊提供了指南。
根據(jù)勘探規(guī)章，在2001年，先后有中國、俄羅斯、日本、法國等國家的企業(yè)和組織申請獲得了世界上第一批多金屬結(jié)核的勘探區(qū)塊，并與國際海底管理局簽署了為期15年的勘探合同，享有了國際海底礦產(chǎn)資源的勘探權。從2001年至今，國際海底管理局已在太平洋、大西洋中部和印度洋海域發(fā)放了28個不同的礦產(chǎn)勘探許可，申請主體來自15個國家和地區(qū)，勘探區(qū)塊面積達到120萬平方千米。
根據(jù)合同規(guī)定，勘探工作計劃期滿后，承包者應申請開發(fā)工作計劃。由于承包者大都面臨技術條件、礦產(chǎn)品價格、環(huán)境保護、法律法規(guī)等各方面問題，2016年到期的各區(qū)塊勘探合同所有者紛紛申請了延期，經(jīng)國際海底管理局22屆理事會討論，決定延期5年。
接下來，解決深海采礦技術成本高、投資風險大、環(huán)境污染是否可控等系列問題，以及填補開發(fā)規(guī)章的空白仍是管理者及投資者需共同關注的問題。
3 制定深海礦產(chǎn)開發(fā)規(guī)章，國際海底管理局步伐加快
其實，國際海底礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章的制定早在2010年就進入了前期醞釀階段。
2010年，國際海底管理局第16屆年會上，俄羅斯、墨西哥、印度、巴西、阿根廷等國家就提出要盡早開展采礦規(guī)則研究。在2011年國際海底管理局理事會上，斐濟代表團提請著手擬定“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章。國際海底管理局秘書處著手編寫了關于擬定開發(fā)規(guī)章的戰(zhàn)略計劃。
2012年，在國際海底管理局第18屆理事會上，秘書長提出了《關于擬定“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核開發(fā)規(guī)章的工作計劃》，并且將此類規(guī)章制定工作作為國際海底管理局工作方案的優(yōu)先事項，這標著深海礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章的制定正式提上日程。
2013年，國際海底管理局法律與技術委員會出臺了《努力制定一個“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核開采監(jiān)管框架》的技術文件，扼要的討論了“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)活動相關背景及監(jiān)管制度建立可能的挑戰(zhàn)及解決方案。
2014年3月，法律與技術委員會組織了一次針對“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章框架構建的利益相關者問卷調(diào)查，并得到廣泛響應，收到55份相關成員國、承包者、非政府組織及科研機構的反饋意見。
2015年3月，在綜合考慮了各利益相關者觀點的基礎上，法律與技術委員給國際海底管理局各成員及利益相關方發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)開發(fā)活動規(guī)章的草案框架構建》，并提出未來一段時間的活動方案和日程安排。該計劃提出擬于2016年1月形成初步草案，2016年3月再次征求利益相關者意見，2016年7月提交理事會審議。
2016年7月，國際海底管理局發(fā)布了《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章工作框架》，并廣泛征求意見，截至2016年底，國際海底管理局網(wǎng)站共發(fā)布了43個國家、企業(yè)和相關國際組織反饋的意見，其中6份反饋意見根據(jù)反饋者的要求沒有公開。該草案共包括11個部分、9個附錄。主要內(nèi)容包括：開發(fā)合同的申請、開發(fā)合同、采礦計劃的調(diào)整、財務條款、信息獲取和處理、一般規(guī)定、檢查、執(zhí)法和處罰、爭議的解決、審查當局的規(guī)定等；9個附錄分別為：可行性研究、采礦計劃、財務計劃、突發(fā)事件的處理及應急計劃、開采合同和日程、開采合同的標準條款、違反合同的貨幣懲罰、其他費用表。
根據(jù)各國政府及其他利益相關方提供的意見，各國政府對草案普遍持支持的態(tài)度，大都對草案進行了總體評價，提出了方向性的修改意見，如明確相關的概念及范圍、細化環(huán)境規(guī)章、明確責任、考慮采礦的期限等；海底資源開發(fā)企業(yè)大多對草案的具體條款進行了研究。其意見主要集中在采礦期限、申請資格的要求、收取的費用等方面；相關國際組織也針對自己關注的領域提出了意見，大多集中在環(huán)境保護方面，以Sea at Risk為代表的海洋領域環(huán)保組織明確反對海底資源開發(fā)，表示在沒有對深海采礦產(chǎn)生的環(huán)境影響進行充分論證之前，禁止頒發(fā)開采許可證；而其他更多的國際組織對海底資源開發(fā)帶來的環(huán)境影響表示非常關注，并提出重視對海底環(huán)境的破壞和對潛在的影響進行評價的具體意見。
進入2017年，國際海底管理局對開發(fā)規(guī)章的制定節(jié)奏明顯加快。
2月，法律與技術委員會在牙買加根據(jù)各利益攸關方的意見對《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章工作草案》進行了研討；3月，在柏林召開了“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)環(huán)境規(guī)章研討會，對制定海底開發(fā)引起的環(huán)境影響的約束進行了研討；4月，在新加坡就開發(fā)規(guī)章中的繳費機制條款專門進行了研討。
4 中國積極參與國際深海治理，展示負責任大國形象
中國是世界上第五個登記注冊為國際海底先驅(qū)投資者的國家，在西太平洋、西南印度洋脊、東太平洋CC區(qū)擁有多金屬結(jié)核、多金屬硫化物、富鈷鐵錳結(jié)殼等礦種的4個礦區(qū)，面積總計16.1萬平方千米。
中國不僅是國際海底采礦直接參與者，也是履行國際義務、承擔國際責任的積極踐行者。中國政府一直積極參與并履行在國際社會中的承諾，自始至終參加了制定《聯(lián)合國海洋法公約》的各屆會議，在公約開放簽字的第一天簽署了《聯(lián)合國海洋法公約》，并在1996年獲得了全國人大的通過。同時，在國際海底管理局籌備和發(fā)展過程中，先后有張炳熹、李裕偉、張洪濤、張海啟、吳峻在國際海底管理局法律與技術委員會等專家機構任職，積極參與相關法律的制定和國際海洋事務的管理，積極維護了發(fā)展中國家的利益，體現(xiàn)了負責任大國的形象。
為了進一步發(fā)揮我國在海底礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章制定中的積極作用，在4月由中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心承辦的“國際海底管理局‘區(qū)域’內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章研討會”上，前一任法技委張海啟認為，根據(jù)以往國際海底管理局制定勘探規(guī)章的經(jīng)驗，開發(fā)規(guī)章涉及內(nèi)容更多，涉及的利益更加復雜，且各國技術水平、發(fā)展階段、各自立場等不在同一水平線上，協(xié)調(diào)起來更加困難。中國作為負責任的大國，應該主動作為，積極引導和參與該規(guī)章具體條款的制定，尤其要處理好環(huán)境保護和資源開發(fā)、短期利益和可持續(xù)發(fā)展之間的關系。同樣擔任過法技委委員的李裕偉也認為，該開發(fā)規(guī)章的制定雖然迫切，但要注意該規(guī)章的可操作性，要廣泛征集采礦專家、選冶專家的意見，借鑒陸地礦產(chǎn)資源相關管理辦法，來推動該規(guī)章條款的制定和文件出臺，不宜急于求成?，F(xiàn)任法技委委員吳峻表示，該規(guī)章的制定要充分體現(xiàn)保護和合理開發(fā)“全人類共同遺產(chǎn)”的原則，繼續(xù)深入研究，廣泛吸取各界專家的意見，并將意見反映到海底管理局理事會。
面對國際海底激烈的競爭局面，我國除在規(guī)章制定過程中廣泛參與并發(fā)揮作用外，更要加緊研發(fā)深海采礦技術設備，儲備相關技術，隨時為海底資源的開采做好準備，爭做第一批海底采礦的投資者。同時做好在海底采礦過程中對海底生態(tài)環(huán)境影響的評估，為合理開發(fā)和利用“人類共同繼承財產(chǎn)”作出自己的貢獻。
