2012年以來(lái)，國(guó)際市場(chǎng)持續(xù)低迷，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩，我國(guó)工業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題更加突出。傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能普遍過(guò)剩，特別是鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶等行業(yè)尤為突出；在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，多晶硅、光伏電池、風(fēng)能設(shè)備等產(chǎn)品產(chǎn)能過(guò)剩亦相當(dāng)嚴(yán)重。如不及時(shí)化解和調(diào)整過(guò)剩產(chǎn)能，部分行業(yè)將長(zhǎng)期陷入難以轉(zhuǎn)型升級(jí)的困局，并引發(fā)諸多新矛盾甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)。
　　體制扭曲是中國(guó)式產(chǎn)能過(guò)剩的關(guān)鍵所在
　　在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中存在兩種不同類(lèi)型的產(chǎn)能過(guò)剩，一種是市場(chǎng)條件下出現(xiàn)的生產(chǎn)能力相對(duì)需求過(guò)剩的情形，另一種是體制機(jī)制缺陷扭曲企業(yè)投資行為而導(dǎo)致的系統(tǒng)性產(chǎn)能過(guò)剩。
　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)能過(guò)剩是一種常態(tài)。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中任何經(jīng)濟(jì)主體或部門(mén)都不具有關(guān)于市場(chǎng)供需的完備信息，只能在不完備信息的情形下做出決策，市場(chǎng)不可避免會(huì)出現(xiàn)供不應(yīng)求與產(chǎn)能過(guò)剩的情形。市場(chǎng)機(jī)制與市場(chǎng)過(guò)程的功能恰恰在于發(fā)現(xiàn)并充分利用分散在市場(chǎng)中的供需信息，揭示市場(chǎng)中存在的資源錯(cuò)配問(wèn)題（如供不應(yīng)求、產(chǎn)能過(guò)剩等），進(jìn)而通過(guò)價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)供需調(diào)整和產(chǎn)能調(diào)節(jié)，通過(guò)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制迫使低效率企業(yè)、低效率產(chǎn)能退出市場(chǎng)，從而使市場(chǎng)供需不斷趨于動(dòng)態(tài)平衡并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的動(dòng)態(tài)效率。需要指出的是，市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)資源錯(cuò)配、協(xié)調(diào)供需平衡、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率的能力，總是受到市場(chǎng)制度體系完善程度的制約。具體到產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題上，市場(chǎng)制度體系越完善，市場(chǎng)就能越迅速、越有效地發(fā)現(xiàn)并糾正出現(xiàn)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。反之，市場(chǎng)將難以及時(shí)有效地調(diào)整過(guò)剩產(chǎn)能，甚至?xí)姑懿粩嗉觿　?br />　　一般情形下，市場(chǎng)內(nèi)生的產(chǎn)能過(guò)剩并不需要宏觀經(jīng)濟(jì)政策之外的其他政策予以應(yīng)對(duì)。但在一些特殊情形下，亦需要政策部門(mén)予以關(guān)注。即在一國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，尤其是增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換時(shí)，隨著需求結(jié)構(gòu)、要素成本、環(huán)境成本、比較優(yōu)勢(shì)等方面發(fā)生急劇改變，勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、原材料工業(yè)或一些產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)密集型生產(chǎn)環(huán)節(jié)會(huì)在經(jīng)歷長(zhǎng)期快速增長(zhǎng)后，面臨長(zhǎng)期衰退和產(chǎn)能過(guò)剩的壓力。這時(shí)，往往需要政府采取一些政策措施，以應(yīng)對(duì)這些行業(yè)的急劇調(diào)整對(duì)就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)的沖擊，并幫助這些行業(yè)的過(guò)剩產(chǎn)能順利退出，或者促進(jìn)這些行業(yè)沿著產(chǎn)業(yè)鏈從低附加值環(huán)節(jié)向高附加值環(huán)節(jié)升級(jí)。
　　中國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題還有其特殊的一面。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，在土地模糊產(chǎn)權(quán)、要素市場(chǎng)扭曲、環(huán)境保護(hù)體制不健全等背景下，地方政府采用稅收減免、土地優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、降低能源資源價(jià)格甚至縱容企業(yè)污染環(huán)境、損害勞動(dòng)者合法權(quán)益的方式進(jìn)行招商引資競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致企業(yè)過(guò)度產(chǎn)能投資，進(jìn)而導(dǎo)致系統(tǒng)性產(chǎn)能過(guò)剩。因此，體制扭曲是中國(guó)式產(chǎn)能過(guò)剩的關(guān)鍵所在，也是政策部門(mén)需要高度關(guān)注的問(wèn)題。
　　增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換與體制機(jī)制缺陷共同導(dǎo)致本輪產(chǎn)能過(guò)剩
　　中國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深度調(diào)整期，是導(dǎo)致本輪產(chǎn)能過(guò)剩的直接原因。中國(guó)經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)換期，隨著要素成本的不斷上升、環(huán)境與資源約束強(qiáng)化、投資效率的不斷下降和全要素生產(chǎn)率的惡化，以往過(guò)度依賴投資拉動(dòng)、粗放式規(guī)模擴(kuò)張與要素驅(qū)動(dòng)的增長(zhǎng)方式將難以為繼，許多傳統(tǒng)工業(yè)產(chǎn)品需求峰值已經(jīng)或即將到來(lái)，這些行業(yè)將在較長(zhǎng)一段時(shí)間面臨較為嚴(yán)峻的產(chǎn)能過(guò)剩態(tài)勢(shì)。同時(shí)，世界經(jīng)濟(jì)也已進(jìn)入深度轉(zhuǎn)型調(diào)整期，國(guó)際市場(chǎng)需求將長(zhǎng)期低迷，后發(fā)國(guó)家的發(fā)展覺(jué)醒、新興市場(chǎng)國(guó)家積極推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、第三次工業(yè)革命的發(fā)展與發(fā)達(dá)國(guó)家的再工業(yè)化，將進(jìn)一步削弱中國(guó)制造業(yè)的傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，我國(guó)出口制造業(yè)將在較長(zhǎng)一段時(shí)間面臨產(chǎn)能過(guò)剩的壓力。
　　體制缺陷背景下，地方政府在招商引資領(lǐng)域的惡性競(jìng)爭(zhēng)是導(dǎo)致本輪產(chǎn)能過(guò)剩的深層次原因。財(cái)政分權(quán)和以GDP增長(zhǎng)為核心的官員考核機(jī)制，使得地方政府有強(qiáng)烈的招商引資動(dòng)機(jī)。土地所有權(quán)的地方壟斷、資源能源等要素價(jià)格扭曲、金融體系的軟預(yù)算約束以及生態(tài)與環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的缺乏，使低價(jià)供地、財(cái)政補(bǔ)貼、提供廉價(jià)資源、幫助企業(yè)獲取金融資源、降低環(huán)保要求等措施成為地方政府招商引資大戰(zhàn)的主要手段。正是這種惡性招商引資競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致了系統(tǒng)性的產(chǎn)能過(guò)剩。地方政府采用各種優(yōu)惠政策保護(hù)本地企業(yè)，又使得市場(chǎng)協(xié)調(diào)供需均衡、調(diào)整過(guò)剩產(chǎn)能的機(jī)制難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)一步加劇了產(chǎn)能過(guò)剩。
　　產(chǎn)業(yè)政策存在缺陷是推動(dòng)產(chǎn)能過(guò)剩形成的重要原因。中國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策給予新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)的產(chǎn)能投資和生產(chǎn)環(huán)節(jié)諸多支持的做法，正是推動(dòng)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)、風(fēng)電設(shè)備制造業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩的重要原因。在鋼鐵、有色金屬冶煉、水泥等行業(yè)，“扶持大企業(yè)限制小企業(yè)”的產(chǎn)業(yè)政策，導(dǎo)致大中型企業(yè)為獲得政策重點(diǎn)支持、小企業(yè)為避免被政策限制或淘汰而進(jìn)行過(guò)度產(chǎn)能投資，進(jìn)而推動(dòng)過(guò)剩產(chǎn)能的形成。
　　現(xiàn)行產(chǎn)能過(guò)剩治理政策亟須調(diào)整完善
　　現(xiàn)行產(chǎn)能過(guò)剩治理政策仍過(guò)多依賴嚴(yán)格新建項(xiàng)目審批、提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、強(qiáng)制清理違規(guī)產(chǎn)能與淘汰落后產(chǎn)能等行政手段。經(jīng)驗(yàn)表明，這種政策模式雖能在短期內(nèi)暫時(shí)緩解產(chǎn)能過(guò)剩，但難以長(zhǎng)期實(shí)施，且與取消行政審批、深化市場(chǎng)體制改革的大方向不符，不能從根本上治理產(chǎn)能過(guò)剩。
　　治理產(chǎn)能過(guò)剩政策以設(shè)備規(guī)模作為落后產(chǎn)能的重要標(biāo)準(zhǔn)，使得企業(yè)為了避免被淘汰而投資大規(guī)模設(shè)備，反而加重了產(chǎn)能過(guò)剩；片面強(qiáng)調(diào)提高市場(chǎng)集中度，過(guò)于夸大兼并重組的作用，又導(dǎo)致大量低效率重組行為。從近年來(lái)鋼鐵、有色金屬等行業(yè)兼并重組的案例來(lái)看，多數(shù)兼并重組企業(yè)不但沒(méi)有縮減產(chǎn)能，反而大規(guī)模擴(kuò)大了產(chǎn)能。
　　采用行政手段治理產(chǎn)能過(guò)剩，政策部門(mén)必須能對(duì)未來(lái)市場(chǎng)的供需形勢(shì)、需求規(guī)模與需求結(jié)構(gòu)進(jìn)行準(zhǔn)確預(yù)測(cè)。但現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，政策部門(mén)難以及時(shí)收集和處理數(shù)量巨大的市場(chǎng)信息，也不可能對(duì)未來(lái)市場(chǎng)進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)測(cè)，這往往導(dǎo)致在實(shí)施產(chǎn)能投資及投資結(jié)構(gòu)控制政策時(shí)，超越我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與企業(yè)實(shí)際技術(shù)能力而片面追求發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)品和工藝，同時(shí)把本來(lái)具有市場(chǎng)需求的產(chǎn)能看作落后產(chǎn)業(yè)加以淘汰。以鋼鐵工業(yè)為例，限制線材、螺紋鋼等低端產(chǎn)品產(chǎn)能的政策，導(dǎo)致了建筑鋼材在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)供應(yīng)相對(duì)短缺，而近年來(lái)產(chǎn)品設(shè)備生產(chǎn)能力過(guò)剩最為嚴(yán)重的恰恰是中厚板、薄板、H型鋼、電工鋼等政策鼓勵(lì)發(fā)展的高端品種。
　　不消除導(dǎo)致系統(tǒng)性產(chǎn)能過(guò)剩的體制機(jī)制缺陷，不建立起以市場(chǎng)為主導(dǎo)的化解產(chǎn)能過(guò)剩的長(zhǎng)效機(jī)制，而是試圖通過(guò)政策部門(mén)來(lái)認(rèn)定落后產(chǎn)能、落后產(chǎn)品，認(rèn)定先進(jìn)產(chǎn)能、先進(jìn)產(chǎn)品，通過(guò)行政手段來(lái)限制所謂落后產(chǎn)能、落后產(chǎn)品，鼓勵(lì)所謂先進(jìn)產(chǎn)品、先進(jìn)產(chǎn)能的方式來(lái)治理產(chǎn)能過(guò)剩，不但不能從根本上治理產(chǎn)能過(guò)剩，反而可能導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩由低技術(shù)水平、低端環(huán)節(jié)、低端產(chǎn)品向高技術(shù)水平、高端環(huán)節(jié)、高端產(chǎn)品發(fā)展。
　　建立防范和化解嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩的長(zhǎng)效機(jī)制
　　建立防范和化解嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩的長(zhǎng)效機(jī)制，關(guān)鍵在于深化改革，理順市場(chǎng)與政府關(guān)系。一是必須矯正導(dǎo)致系統(tǒng)性產(chǎn)能過(guò)剩的體制機(jī)制缺陷，約束地方政府招商引資過(guò)程中不當(dāng)干預(yù)市場(chǎng)的行為；二是必須健全和完善市場(chǎng)制度，讓市場(chǎng)機(jī)制在協(xié)調(diào)供需平衡、調(diào)整過(guò)剩產(chǎn)能、淘汰落后企業(yè)與落后產(chǎn)能、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面更為有效地發(fā)揮其決定性作用；三是采取適當(dāng)救濟(jì)措施，應(yīng)對(duì)嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)調(diào)整對(duì)于就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)的沖擊，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)領(lǐng)域的不足。
　　簡(jiǎn)而言之，在治理產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題上，政府必須尊重市場(chǎng)、完善市場(chǎng)制度、強(qiáng)化市場(chǎng)機(jī)能并彌補(bǔ)市場(chǎng)不足，實(shí)現(xiàn)“充分發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用”的高度統(tǒng)一。具體而言，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著力：其一，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境是市場(chǎng)優(yōu)勝劣汰機(jī)制、協(xié)調(diào)供需平衡化解過(guò)剩產(chǎn)能機(jī)制、鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)機(jī)制充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)；其二，加快要素市場(chǎng)改革，改變土地等重要資源配置由政府主導(dǎo)的局面，讓市場(chǎng)在要素資源的配置中發(fā)揮決定性作用；其三，進(jìn)一步推動(dòng)金融體制改革，弱化商業(yè)銀行作為國(guó)有企業(yè)預(yù)算軟約束支持主體的角色，逐步實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化，使投資者在信貸過(guò)程中承擔(dān)真實(shí)的資金成本與風(fēng)險(xiǎn)成本；其四，調(diào)整財(cái)稅體制，理順中央與地方之間的利益分配機(jī)制，推動(dòng)地方財(cái)政透明化與民主化改革，推進(jìn)有關(guān)資源環(huán)境的稅收制度改革；其五，積極推動(dòng)環(huán)境保護(hù)體制改革，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管。同時(shí)，制定實(shí)施長(zhǎng)期穩(wěn)定和嚴(yán)格的環(huán)境政策，與治理產(chǎn)能過(guò)剩等產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)相對(duì)獨(dú)立，不能因?yàn)楫a(chǎn)能不過(guò)剩就不實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策；其六，建立嚴(yán)重過(guò)剩產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)援助退出與輔助調(diào)整升級(jí)機(jī)制。對(duì)于嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)，應(yīng)在充分尊重市場(chǎng)機(jī)制與經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上，以不直接干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為基本原則，為過(guò)剩產(chǎn)能的退出提供援助，為這些產(chǎn)業(yè)的調(diào)整升級(jí)創(chuàng)造良好