自國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”以來，政府和社會資本合作模式（PPP）在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域得到廣泛運用，“開前門堵后門”，在滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求的同時，也防止了政府債務(wù)的快速增長。但是地方政府債務(wù)規(guī)模仍然較大，并未形成下降趨勢。
　　如何化解存量政府債務(wù)，采用PPP模式是一條重要的可行路徑。PPP模式有BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）、TOT（移交—經(jīng)營—移交）、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等多種具體形式，不僅適用于新建設(shè)施，也適用于已建設(shè)施。其中，由社會資本受讓已建設(shè)施的方式，政府取得的轉(zhuǎn)讓資金可用于化解存量債務(wù)。目前推出的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，應(yīng)該說也是一條可能的路徑，但由于其實施時對資產(chǎn)質(zhì)量要求嚴格，難以大規(guī)模推廣。
　　運用PPP化解存量債務(wù)，重點需要解決地方政府經(jīng)驗不足的問題。筆者在為各級政府提供PPP項目咨詢服務(wù)的過程中發(fā)現(xiàn)，作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供的新模式，各地政府對PPP模式的認識存在一定偏差，實踐經(jīng)驗就更加缺乏。政府采用PPP模式如何能化解存量債務(wù)呢？
　　選擇合適項目作為著力點項目應(yīng)屬于PPP模式適用的領(lǐng)域，但并非必須在政府債務(wù)系統(tǒng)中。目前，相關(guān)部委發(fā)布的政策文件眾多，PPP模式的應(yīng)用領(lǐng)域也愈來愈廣。筆者認為，從PPP的概念出發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域大部分類型的項目都是可以采用PPP模式的。如果這類項目已在政府債務(wù)系統(tǒng)中，則可以通過實施PPP直接化解政府債務(wù)；如果不在系統(tǒng)中，也可以用資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓的價款償還其他設(shè)施的債務(wù)。直接或間接均有助于化解政府債務(wù)。
　　項目應(yīng)具有穩(wěn)定經(jīng)營收入和現(xiàn)金流?？紤]到存量設(shè)施PPP項目沒有新建項目的施工利潤，社會投資人只能通過經(jīng)營行為獲得回報，項目有穩(wěn)定的現(xiàn)金流方能吸引到社會資本。從長遠來看，這類有現(xiàn)金流入的項目可以通過使用者付費額度的增加，真實降低政府在PPP項目合作期內(nèi)的付費責(zé)任，而不僅僅是拉長政府的負債期限。
　　項目應(yīng)具有一定的規(guī)模。由于存量PPP項目交易結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜、協(xié)調(diào)推進難度更大、運作周期更長，導(dǎo)致項目運作的前期成本較高，規(guī)模較小的PPP項目不具有經(jīng)濟性。
　　遵循先易后難的原則。有些建成設(shè)施由于土地權(quán)屬不清、債權(quán)關(guān)系復(fù)雜、涉及大量人員安置等問題，短期內(nèi)難以很快轉(zhuǎn)化為PPP項目，而地方政府面臨短期還債壓力，急需還清利率高、近期償付壓力大的債務(wù)。此時就應(yīng)該優(yōu)先選擇條件好、邊界清晰、易成功的項目來實施PPP，從容易的項目積累經(jīng)驗后再嘗試難度更大的項目。
　　根據(jù)項目情況靈活設(shè)計PPP具體模式對于單體項目規(guī)模較大的建成設(shè)施，可以采用TOT方式進行PPP運作。政府將已建成設(shè)施轉(zhuǎn)讓給社會資本獲得轉(zhuǎn)讓價款，并用于支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中形成的債務(wù)。在項目運營期間，根據(jù)項目特點，社會資本可以直接向使用者收費，也可以通過使用者付費+政府可行性缺口補助的方式獲得回報。
　　對于單體項目規(guī)模較小的現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)考慮采用同類項目或關(guān)聯(lián)項目打包的方式，這種安排可以提高項目的吸引力，形成規(guī)模效應(yīng)。
　　對于存在改造和擴建需求的建成設(shè)施，可以采用ROT（重構(gòu)—運營—移交）方式運作，在TOT模式的基礎(chǔ)上增加改擴建的相關(guān)內(nèi)容，可以避免因項目改擴建而形成新的債務(wù)。
　　對于單純由政府付費、無穩(wěn)定現(xiàn)金流入的建成設(shè)施，可以采取與新建項目打包、搭配優(yōu)質(zhì)資源的方式運作，在提高項目吸引力的同時降低政府付費責(zé)任。
　　此外，對于新建但未采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施，可根據(jù)項目特點采用BOT、BOO（建設(shè)—擁有—經(jīng)營）等不同方式運作，規(guī)范項目投融資模式，避免新的政府債務(wù)產(chǎn)生。
　　政府提供必要的政策支持和組織保障政策上予以傾斜，采取激勵措施。存量項目采取PPP模式，涉及的政策比新建項目復(fù)雜的多，需要國資、稅務(wù)、土地及其他行業(yè)主管部門在政策出臺和理解上達成一致，也就是通常說的國資、政府采購、土地轉(zhuǎn)讓及工程招投標等政策的協(xié)調(diào)一致。
　　明確牽頭部門和協(xié)調(diào)配合部門。在牽頭部門的組織下，共同對區(qū)域范圍內(nèi)采用PPP模式化解政府債務(wù)的項目進行整體謀劃，排定項目先后順序，做好項目儲備。
　　聘請專業(yè)機構(gòu)開展項目運作。建議政府選擇歷史久、經(jīng)驗豐富、專業(yè)化、專家多及口碑好的咨詢機構(gòu)，由其對項目交易結(jié)構(gòu)、運作程序、具體轉(zhuǎn)讓方式、稅費籌劃等進行合理設(shè)計，最大限度地降低操作風(fēng)險，快速推進項目，解政府燃眉之急。
　　根據(jù)實施PPP項目的情況來看，PPP模式將是今后化解地方政府債務(wù)的必然選擇，對PPP模式的合理運用應(yīng)該引起地方政府的足夠重視。目前，各地方在通過存量債務(wù)置換等方式化解債務(wù)，但不少地區(qū)的置換額度已快用完，建議地方政府利用好PPP這一抓手，合理化解債務(wù)。