2017年4月27日，美國總統(tǒng)特朗普簽署備忘錄，要求美國商務(wù)部根據(jù)《1962年貿(mào)易拓展法案》第232節(jié)的規(guī)定，對包括來自中國在內(nèi)的海外鋁產(chǎn)品進(jìn)口展開專門調(diào)查。中國有色金屬工業(yè)協(xié)會出席了美國商務(wù)部于華盛頓時(shí)間2017年6月22日召開的聽證會，分析整理了大量基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)，確認(rèn)中國對美出口鋁產(chǎn)品完全沒有威脅到美國國家安全，并將有關(guān)研究成果提交給調(diào)查官方。

鋁業(yè)232聽證會歷時(shí)3個(gè)多小時(shí)，中方近20名代表出席。232鋁業(yè)小組聽證成員共9名，分別來自美國商務(wù)部、國防后勤局和地質(zhì)調(diào)查局等政府部門。聽證會發(fā)言代表共32名，分別來自美國、中國、俄羅斯、歐盟、阿拉伯聯(lián)合酋長國等國家及地區(qū)的政府、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)及咨詢機(jī)構(gòu)代表。各方分別做了限時(shí)5分鐘的陳述，并接受了美國政府聽證小組成員的提問。結(jié)合中方調(diào)查研究情況及聽證會各方觀點(diǎn)，闡述以下幾個(gè)看法及觀點(diǎn)：

一、中國輸美鋁產(chǎn)品對美國經(jīng)濟(jì)起到積極作用，沒有對美國家安全產(chǎn)生任何危害

中美兩國鋁產(chǎn)品具有很強(qiáng)互補(bǔ)性。美國自中國進(jìn)口的鋁產(chǎn)品為民用鋁材，主要用于建筑結(jié)構(gòu)、包裝容器、電子機(jī)械外殼或結(jié)構(gòu)件、商用車輛等一般性用途，且多為中端通用性產(chǎn)品，絕大多數(shù)通過分銷商進(jìn)入美國市場，再達(dá)到終端用戶，均未涉及美國的國防軍工領(lǐng)域。中國自美國進(jìn)口的則以具有高附加值的中厚板材為主，主要用于汽車、飛機(jī)結(jié)構(gòu)件等。2016年中國進(jìn)口高端鋁厚板4萬噸，其中自美國進(jìn)口占比約50%，進(jìn)口單價(jià)6291美元/噸，大幅高于美國自中國進(jìn)口鋁材價(jià)格（2413美元/噸）。

在聽證會上，來自美國軟包裝協(xié)會、易拉罐制造協(xié)會、啤酒協(xié)會、Bemis包裝公司、C-KOE Metals L.P.、Harbor咨詢機(jī)構(gòu)等發(fā)言人分別闡述了相關(guān)意見，包括：美國電解鋁工業(yè)的衰落與自中國進(jìn)口的鋁產(chǎn)品無關(guān)，而是由于美國能源成本高、設(shè)備陳舊以及缺乏新增投資、美元相對于其他貨幣保持強(qiáng)勢、人均鋁消費(fèi)量下降、廢料回收的增加減少了原鋁的需求、電解鋁工業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)移至能源富足地區(qū)、鋁工業(yè)從初級、低附加值、能源密集型、競爭力較弱的行業(yè)轉(zhuǎn)向利潤更豐厚的領(lǐng)域等原因造成的，而非源于中國因素。此外，Harbor還指出美國對中國的鋁產(chǎn)品貿(mào)易呈順差，美國向中國出口的鋁廢料比從中國進(jìn)口的鋁軋制產(chǎn)品要多。

二、美國國家安全用鋁完全由美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)供應(yīng)

美國鋁生產(chǎn)能力足以滿足美國軍事和民用需求。Harbor和C-KOE Metals L.P.在發(fā)言中用數(shù)據(jù)說明了美國原鋁生產(chǎn)完全可以滿足本國軍事和民用的需要，理由如下：美國原鋁產(chǎn)量是美國軍用鋁需求量的40倍；美國軍需用鋁自給率為99%；美國高純鋁產(chǎn)量是需求量的3倍?，F(xiàn)有的美國高純鋁庫存可以滿足近兩年的軍需消費(fèi)，美國國內(nèi)高純度供應(yīng)是充足的。

特別是從技術(shù)水平來看，美國鋁企業(yè)擁有世界上最高水平的鋁加工技術(shù)，也是全球飛機(jī)、輪船等制造企業(yè)的主要供應(yīng)商。特別是軍用飛機(jī)、火箭、航天飛機(jī)上所需的最為先進(jìn)的鋁鋰合金也基本上由美國生產(chǎn)商供應(yīng)。

三、美國鋁工業(yè)國際競爭優(yōu)勢保障了美國國家用鋁安全

美國鋁資源著眼于全球配置，具有全球控制力。多年來，美國鋁企業(yè)在鋁土礦資源蘊(yùn)藏豐富的澳大利亞、巴西等國家控制了大量優(yōu)質(zhì)鋁土礦資源。以美國鋁業(yè)公司為例，其擁有海外鋁土礦權(quán)益儲量超過2.3億噸。同時(shí)，美國鋁企業(yè)是全球鋁土礦市場最大的第三方供應(yīng)商，主要面向中國、歐洲等國家及地區(qū)。

美國鋁冶煉產(chǎn)業(yè)向能源豐富的國家和地區(qū)轉(zhuǎn)移。由于美國能源價(jià)格、勞動(dòng)力成本高企，生產(chǎn)設(shè)備也多年未更新升級，導(dǎo)致美國電解鋁競爭力逐年下降，其電解鋁成本已處于全球最高位。據(jù)CRU統(tǒng)計(jì)，2016年美國電解鋁生產(chǎn)成本處于全球最高端，為1830美元/噸；獨(dú)聯(lián)體、加拿大則處于最低端，分別為1384美元/噸和1402美元/噸；中東的生產(chǎn)成本也低于全球平均水平，為1450美元/噸。自上世紀(jì)90年代以來，美國陸續(xù)將電解鋁產(chǎn)能向最具成本優(yōu)勢的加拿大、冰島、中東等地區(qū)轉(zhuǎn)移，美國電解鋁產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整，有效提升了競爭力。以美國鋁業(yè)公司為例，2016年位于美國的權(quán)益電解鋁產(chǎn)能占總產(chǎn)能比例由2010年的35%快速降至24%，下降了11個(gè)百分點(diǎn)，得益于產(chǎn)能全球配置，2016年其電解鋁成本降幅為13.5%。

美國鋁產(chǎn)業(yè)在高端制造領(lǐng)域掌握著先進(jìn)技術(shù)，并占領(lǐng)著高端市場。美國鋁加工行業(yè)歷史悠久，高端鋁材生產(chǎn)裝備齊全，且在基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研發(fā)、工藝控制、生產(chǎn)管理等方面具有非常強(qiáng)的軟實(shí)力，掌握著鋁合金厚板、高精鋁薄板的高精尖技術(shù)，在航空厚板、汽車車身板等高端鋁材生產(chǎn)領(lǐng)域始終保持全球領(lǐng)先地位，并掌握著核心生產(chǎn)技術(shù)。在美國鋁業(yè)協(xié)會注冊的528個(gè)常用變形鋁合金牌號中有278個(gè)是由美國原創(chuàng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國控制了全球40%的汽車車身薄板及航空鋁合金厚板等高端鋁材生產(chǎn)供應(yīng)。

多元化供應(yīng)渠道保障美國國家安全用鋁需求。美國國內(nèi)鋁存量巨大，廢鋁資源豐富，再生鋁已成為美國鋁供應(yīng)的重要組成部分。自2002年起，美國再生鋁產(chǎn)量開始超過原鋁產(chǎn)量，并持續(xù)增長，在美國鋁供應(yīng)總量中的占比不斷提升，目前已接近40%，保障了美國國家安全用鋁需求。

數(shù)據(jù)來源：美國鋁業(yè)協(xié)會

圖1.美國鋁供應(yīng)結(jié)構(gòu)變化

四、美國鋁產(chǎn)業(yè)貿(mào)易并未威脅美國國家安全

美國鋁產(chǎn)業(yè)貿(mào)易格局是戰(zhàn)略選擇的結(jié)果。在鋁生產(chǎn)鏈中，各國家資源稟賦不同，一些國家有豐富的鋁礦資源，一些有先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備，一些有充足的能源供應(yīng)，一些有便宜的人工成本。隨著全球化進(jìn)程加速，鋁產(chǎn)業(yè)在全球范圍內(nèi)不斷尋求資源的最佳配置，鋁工業(yè)的國際分工及產(chǎn)業(yè)布局也在發(fā)生著調(diào)整。美國、歐洲、日本等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)鋁產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨向高端，同時(shí)將高能耗的冶煉和中低端的加工產(chǎn)業(yè)布局陸續(xù)向中東、冰島、俄羅斯、中國、印度等具有資源、能源、勞動(dòng)力等成本優(yōu)勢地區(qū)轉(zhuǎn)移或由進(jìn)口補(bǔ)充。通過全球布局及國際自由貿(mào)易，發(fā)揮比較優(yōu)勢，降低成本，提高競爭力。

美國鋁產(chǎn)品進(jìn)口未影響美國國家安全。美國從全球10多個(gè)國家進(jìn)口電解鋁和鋁合金，來源廣泛，且主要來自加拿大、德國等國家，其中自加拿大進(jìn)口數(shù)量占其總進(jìn)口量的50%以上。美國從加拿大、德國、中國、墨西哥、南非等眾多國家進(jìn)口鋁材產(chǎn)品，但進(jìn)口單價(jià)均低于美國同類產(chǎn)品的出口單價(jià)。進(jìn)口鋁產(chǎn)品不僅提高了美國鋁相關(guān)企業(yè)的利潤，而且提升了美國下游產(chǎn)業(yè)競爭力。

表1 美國鋁產(chǎn)品進(jìn)出口單價(jià)（美元/噸）

來源：International trade centre

美國鋁工業(yè)在出口貿(mào)易中獲利最大。美國每年向全球出口大量高端鋁材，出口金額保持在60億美元左右，出口數(shù)量占其產(chǎn)量約四分之一，出口價(jià)格比同類產(chǎn)品進(jìn)口價(jià)格總體高30%以上，有的甚至高數(shù)倍。從一定意義上來說，美國甚至控制著其他國家的國家安全用鋁。美國社會鋁蓄積量巨大，廢鋁資源豐富，也大量出口，是全球最大的廢鋁出口國。2016年美國鋁材和廢鋁出口金額達(dá)86億美元，順差達(dá)25億美元。

五、中國是拉動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)和鋁消費(fèi)增長的最重要引擎

中國鋁工業(yè)發(fā)展過程中，進(jìn)口大量鋁土礦、高端鋁材和加工設(shè)備，對世界經(jīng)濟(jì)做出了重要貢獻(xiàn)。2001至2016年，中國累計(jì)進(jìn)口鋁土礦4.1億噸，進(jìn)口金額204億美元；進(jìn)口鋁材879萬噸，進(jìn)口金額408億美元。近20年來，從國外購買的技術(shù)和裝備總值超過700多億美元，支持并推動(dòng)了有關(guān)國家裝備制造業(yè)的發(fā)展。

資料來源：International trade centre

圖2 2016年中國鋁合金厚板進(jìn)口國別分布

中國鋁消費(fèi)增長是拉動(dòng)全球鋁消費(fèi)增長的重要引擎。中國一直注重致力于培育市場、引導(dǎo)消費(fèi)，積極擴(kuò)大鋁在交通、建筑、電力等領(lǐng)域應(yīng)用，推廣全鋁掛車、鋁合金電動(dòng)公交、鋁合金建筑模板、圍護(hù)板、鋁合金橋梁、鋁合金電纜等產(chǎn)品應(yīng)用取得顯著效果。2016年，全球鋁消費(fèi)增幅為4.2%，其中中國增長7.9%，中國以外地區(qū)增長1.2%。未來中國鋁消費(fèi)還有很大增長空間。

資料來源：Macquarie Research

圖3 全球（中國及中國以外）鋁消費(fèi)情況及預(yù)測

六、美國有關(guān)方面對中國的不實(shí)指責(zé)不攻自破

在聽證會上，美國鋁業(yè)協(xié)會、世紀(jì)鋁業(yè)等發(fā)言人提出了中國是導(dǎo)致全球電解鋁產(chǎn)能過剩的主要推手、中國鋁行業(yè)的發(fā)展主要得益于政府補(bǔ)貼等指責(zé)。對此，我們認(rèn)為：

首先，提出這樣的指責(zé)可能是由于美方對于中方情況缺乏了解。近十多年來，中國以超過10%的GDP年均增長率帶動(dòng)了鋁消費(fèi)量以年均15%的增幅高速增長，進(jìn)而拉動(dòng)中國鋁工業(yè)快速發(fā)展。然而，中國電解鋁行業(yè)的發(fā)展始終立足于滿足國內(nèi)需求，對出口環(huán)節(jié)征收15%的暫定關(guān)稅，近10年來，中國累計(jì)凈進(jìn)口216萬噸電解鋁。

其次，加入世界貿(mào)易組織后，中國政府逐步清理和廢除了違反世貿(mào)組織相關(guān)規(guī)定的土地、資源、稅收、電價(jià)等方面的優(yōu)惠政策。且在2002年，中國政府就對電解鋁行業(yè)開展宏觀調(diào)控，通過土地、環(huán)保、金融三道閘門嚴(yán)控電解鋁重復(fù)建設(shè)。中國電解鋁企業(yè)的固定資產(chǎn)投資平均融資成本約為銀行貸款基準(zhǔn)利率的2倍左右，大大高于其他行業(yè)。中國電解鋁銷售和原材料采購高度市場化，不存在補(bǔ)貼問題。

此外，全球電解鋁產(chǎn)能過剩與美國國家安全沒有邏輯上的聯(lián)系，以上各方也沒有說明產(chǎn)能過剩對美國國家安全產(chǎn)生的不利影響。

七、各方應(yīng)共同解決全球鋁行業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的問題

產(chǎn)能過剩是市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象，需全球各方共擔(dān)，共同行動(dòng)。國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，世界經(jīng)濟(jì)下行導(dǎo)致需求萎縮，是造成電解鋁等產(chǎn)業(yè)全球產(chǎn)能過剩的根本原因。產(chǎn)能過剩是全球性問題，因此也需要各方共擔(dān)，共同行動(dòng)。

中方政府和業(yè)界積極行動(dòng)，疏堵結(jié)合調(diào)節(jié)供需失衡。中方政府和業(yè)界積極行動(dòng)，從供應(yīng)側(cè)，通過嚴(yán)控電解鋁新增產(chǎn)能、加快淘汰落后、引導(dǎo)低效產(chǎn)能退出等行動(dòng)，取得積極成效。中國重視電解鋁行業(yè)健康發(fā)展。自2003年起，中國將電解鋁作為宏觀調(diào)控的重點(diǎn)行業(yè)之一，通過法律和市場的手段遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張、鼓勵(lì)和引導(dǎo)低效產(chǎn)能退出。2011至2016年累計(jì)關(guān)停電解鋁產(chǎn)能566萬噸，淘汰落后產(chǎn)能240萬噸，有效緩解階段性供應(yīng)壓力。2017年，中國啟動(dòng)了史上最嚴(yán)厲的清理整頓電解鋁行業(yè)違法違規(guī)項(xiàng)目專項(xiàng)行動(dòng)，加大了嚴(yán)控新增產(chǎn)能力度，中國電解鋁供需失衡將得到有效緩解。從需求側(cè)，堅(jiān)持不懈挖掘鋁應(yīng)用的新增長點(diǎn)，疏堵結(jié)合調(diào)節(jié)供需失衡。特別是擴(kuò)大應(yīng)用工作，中國鋁消費(fèi)仍未達(dá)到峰值，人均鋁消費(fèi)量和人均鋁存量均與發(fā)達(dá)國家存在較大差距。中國人均鋁消費(fèi)量為25.3公斤（2016年），遠(yuǎn)低于德國的37.8公斤（2015年）、奧地利的30.3公斤（2015年）、日本的30公斤（2015年）、美國的29.3公斤（2015年）。2015年，中國人均鋁存量為120公斤，而美國2006年就已經(jīng)接近500公斤。為此，中國鋁行業(yè)一直注重致力于培育市場、引導(dǎo)消費(fèi)，積極擴(kuò)大鋁在交通、建筑、電力等領(lǐng)域應(yīng)用，推廣全鋁掛車、鋁合金電動(dòng)公交、鋁合金建筑模板、圍護(hù)板、鋁合金橋梁、鋁合金電纜等產(chǎn)品應(yīng)用取得顯著效果。我們預(yù)計(jì)到2020年，中國原鋁消費(fèi)將達(dá)到4000萬噸以上，還有較大增長空間。我們希望與全球各國繼續(xù)推動(dòng)鋁在更多領(lǐng)域的應(yīng)用，如鋁制家具和鋁空電池的規(guī)?；瘧?yīng)用與發(fā)展。

各國聯(lián)合、加強(qiáng)對話才能最終化解矛盾、解決問題。行業(yè)對話與合作是解決發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題的正確選擇，我們堅(jiān)決反對以安全等理由濫用貿(mào)易限制措施。任何行業(yè)的發(fā)展都會遇到問題和困難，全球鋁行業(yè)應(yīng)本著合作、共贏、共享的原則，各方一起共同面對挑戰(zhàn)。對于當(dāng)前全球產(chǎn)能過剩問題，既要各國要共同努力引導(dǎo)落后產(chǎn)能及低效產(chǎn)能退出，更要堅(jiān)持?jǐn)U大鋁應(yīng)用，不斷挖掘新的消費(fèi)增長點(diǎn)，促進(jìn)全球鋁行業(yè)健康發(fā)展。

八、堅(jiān)決反對以國家安全為由實(shí)施貿(mào)易限制措施

現(xiàn)代國際貿(mào)易法體制下的安全例外并不支持對進(jìn)口鋁實(shí)施貿(mào)易限制措施。GATT規(guī)定中對“安全例外”有嚴(yán)格的界定，不支持任何濫用性的解讀。從當(dāng)前可以看到的情況看，許多國家和有關(guān)各方對美國此次232調(diào)查表示反對，并表達(dá)了對美國232調(diào)查引發(fā)效仿的擔(dān)憂。他們認(rèn)為，國際貿(mào)易規(guī)則中的貿(mào)易救濟(jì)規(guī)則已經(jīng)對國家的產(chǎn)業(yè)提供了充足的保護(hù)。

在鋁業(yè)232聽證會上，來自C-KOE Metals L.P.、易拉罐制造業(yè)協(xié)會、美國軟包裝行業(yè)、啤酒協(xié)會等發(fā)言人明確反對美國限制鋁產(chǎn)品進(jìn)口。他們認(rèn)為：其一，美國鋁下游產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)是美國冶煉行業(yè)的10倍（例如，美國軟包裝行業(yè)就業(yè)人數(shù)就多達(dá)8萬人），美下游行業(yè)因貿(mào)易措施受到的損害、就業(yè)率的下降等影響都要超過美國鋁行業(yè)因此可能獲得利益。其二，進(jìn)口限制將造成進(jìn)口成本增加，下游產(chǎn)業(yè)獲得的投資會減少，下游高附加值鋁制品的出口也將會減少，這都將危及美國下游生產(chǎn)商的競爭力。另外，進(jìn)口限制有可能美國下游產(chǎn)業(yè)將把生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到海外，或是直接進(jìn)口下游產(chǎn)品，或是最終用戶選用其他材料來替代鋁。可見，進(jìn)口限制將對美國下游行業(yè)經(jīng)營及就業(yè)產(chǎn)生負(fù)面影響。

中國鋁產(chǎn)業(yè)界也認(rèn)為，單邊貿(mào)易限制措施無益于解決產(chǎn)業(yè)面臨的問題，包括產(chǎn)能過剩問題。當(dāng)前全球電解鋁產(chǎn)能過剩是全球性問題，其根本原因是全球經(jīng)濟(jì)增長乏力和需求不振導(dǎo)致的供需失衡。這個(gè)問題的解決需要全球的共同努力。中國已經(jīng)采取積極措施嚴(yán)控新增電解鋁產(chǎn)能，并積極擴(kuò)大鋁應(yīng)用，我們也呼吁其他國家行動(dòng)起來，共同解決全球鋁產(chǎn)能過剩的問題。

最后，再次強(qiáng)調(diào)中國輸美鋁產(chǎn)品對美國經(jīng)濟(jì)起到積極作用，沒有對美國家安全產(chǎn)生任何危害。中國有色金屬工業(yè)協(xié)會反對以國家安全調(diào)查等為由進(jìn)行貿(mào)易限制或投資限制，我們提倡交流與合作，推動(dòng)全球鋁行業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，讓鋁產(chǎn)品造福人類。但是在必要情況下，我們也會合理利用世界貿(mào)易組織賦予我們的權(quán)利，維護(hù)公平自由的貿(mào)易環(huán)境。（莫欣達(dá) 熊慧）