隨著我國社會經濟建設的快速發(fā)展，國家對環(huán)境治理的力度和要求都在加強，國土資源部在全國范圍內開展的“綠色礦山行動”也取得了顯著的成果。以2005~2015年10年間的不完全統(tǒng)計數據為例，中央和地方財政以及企業(yè)投入礦山環(huán)境恢復治理的總資金約為900億元，恢復治理面積不低于80萬公頃。然而，不考慮新增面積，存量待治理面積仍有約220萬公頃，約占總需治理面積的74%，恢復治理及后續(xù)開發(fā)總資金需求估算在萬億元級別?？梢?，巨大的需求和資金缺口靠中央專項財政安排顯然是“杯水車薪”，在如今債務包袱沉重的形勢下地方政府也是“心有余而力不足”，礦山企業(yè)則無論是治理技術、資金還是意愿都不足。因此，廣泛引入社會資本參與，多方聯動、綜合開發(fā)是加快礦山環(huán)境恢復治理的有效途徑。

同樣，在嚴控地方債務的新形勢下，各地方政府的土地一級開發(fā)和收儲也遇到了投融資的“瓶頸”。過去，地方政府主要依靠其平臺公司舉債融資投入；2014年修訂的預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）頒布之后，則主要采用“政府購買服務”的方式變相舉債融資投入。然而，今年以來財政部連續(xù)以財預[2017]50號、87號發(fā)文重申嚴控地方債務，并將土地一級開發(fā)收儲工程項目明確列入政府購買服務的“負面清單”。雖然，財預〔2017〕62號允許各地方政府發(fā)行土地儲備專項債，但發(fā)行主體要求、操作程序、時間和額度等目前看來還難以滿足地方政府的建設需要。因此，實際接觸中，地方政府的土地一級開發(fā)以及一些涉及前期土地拆遷收儲的公共基建項目，其融資渠道急需創(chuàng)新和破題。

鑒于上述兩類“涉地”項目一定的共性，筆者擬從政策的梳理和實操的重點方面，對PPP模式在此類項目上的創(chuàng)新運用進行一個簡要的分析。

一、與土地收儲相關的重要政策文件解讀

    國土資發(fā)〔2007〕277號《國土資源部、財政部、中國人民銀行關于印發(fā)〈土地儲備管理辦法〉的通知》是關于土地儲備管理的重要文件。其中第三條明確規(guī)定土地儲備實施機構應為政府部門下屬事業(yè)單位，但第十九條也明確規(guī)定土地整理等相關基礎設施建設要通過招標委托第三方實施。也就是說土地收儲的行政管理權和具體建設實施是分離的。

國土資發(fā)〔2012〕162號《關于加強土地儲備與融資管理的通知》也是兩部一委關于土地儲備及融資的重要文件。該文除重申國土資發(fā)〔2007〕277號的相關規(guī)定和土地儲備機構的主體資格外，其中第三條特別強調“土地儲備機構應組織開展對儲備土地的前期開發(fā)，為政府供應‘凈地’提供有效保障”，并再次強調土地整理等相關基礎設施建設要通過招標委托與土地儲備機構無關聯關系的第三方實施。

財綜〔2016〕4號《關于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》再次強化了土地儲備行政管理權和具體建設實施事權的分離，并且第七條特別強調“積極探索政府購買土地征收、收購、收回涉及的拆遷安置補償服務”、“積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發(fā)，包括與儲備宗地相關的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設”。

財經〔2016〕91號《關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知》是引起業(yè)界熱議的一份文件。其主題是公布第三批PPP示范項目，但文中第五條除規(guī)定PPP項目獲得土地的三種途徑和方式外，還特別強調“不得違規(guī)取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發(fā)等工作，不得借未供應的土地進行融資；PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤”。然而從實質上看，本文與前述土地儲備管理的正式文件并不矛盾，并未規(guī)定PPP社會資本方不能參與“土地整理等相關基礎設施建設”。也就是說，只要不違反文中的4個“不得”以及控制地方債務的相關文件規(guī)定就是可行的。而這類涉及土地修復或整理的PPP項目，是可以通過科學合理的實施方案設計做到的。實際上，即便是財政部的PPP示范項目中，含有土地前期開發(fā)、整理以及相關基礎設施建設的項目就不勝枚舉，如各類園區(qū)、片區(qū)、新城區(qū)PPP，交通項目和特色小鎮(zhèn)等。

財預〔2017〕87號《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》對“政府購買服務”進行了嚴格的規(guī)范和限制，其目的依然是嚴控地方違規(guī)舉債。文中將土地儲備前期開發(fā)明確列入了政府購買服務的“負面清單”，但絕未限制符合規(guī)范性文件涉及土地修復整理的PPP項目中的“政府支付責任”。相反，財金函〔2017〕85號甚至在澄清政府的PPP項目支出責任時明確指出“10%上限控制的僅是需要從一般公共預算中安排的支出責任，并不包括政府從其他基金預算或以土地、無形資產等投入的部分，旨在鼓勵地方積極盤活存量資源、資產等吸引社會資本參與PPP項目”。

因此，從上述文件的解讀和近期政策發(fā)展趨勢來看，我們可以得出如下結論：

土地修復、整理和前期開發(fā)的實施主體只能是政府機構，即各地的土地儲備中心，任何第三方甚至是政府平臺公司都不能承擔，這充分體現出“土地及其收益國有”的立法和行政原則。

與土地修復、整理和前期開發(fā)等相關的基礎設施建設依法委托第三方實施沒有法律障礙，而且是政策允許的。

將土地修復、整理和前期開發(fā)等相關基礎設施建設納入PPP項目實施是合規(guī)的，包括為一些公益性PPP項目配置部分土地資產的二級開發(fā)或修復土地的再利用，有PPP系列法規(guī)文件和大量實踐案例的支持。前提是除了中長期的支出責任以外不能因此增加地方負債。

二、土地修復和整理類PPP項目要點及注意事項

   （一）近3年來，國家在公用基礎設施和公共服務領域大力推行政府和社會資本合作即PPP模式，相關文件均強調其公益性和運營性，但這正是土地修復和土地整理項目滿足PPP規(guī)范要求的難點。因為單純的土地修復或整理難于滿足“政府和社會資本合作期限原則上不低于10年”的規(guī)定要求；單獨的“二級開發(fā)”又缺乏公益性。將擬修復或整理的土地與其上或周邊擬建的具有一定運營性的公共建筑等組合成一個PPP項目，既解決了政府土地前期開發(fā)和公共設施建設的需求又滿足了PPP政策的公益性和運營的要求。因此，項目組合、綜合開發(fā)是必由之路。

（二）盡量加大PPP項目的經營內容。PPP項目的三種合作模式“政府付費型”、“可行性缺口補助型”、“使用者付費型”中，隨著地方政府10%的PPP支付責任上限紛紛“超限”、國家政策的逐漸趨緊，純“政府付費”型PPP項目將逐漸受限甚至無法申報入庫；“使用者付費型”項目稀缺，可遇不可求；“可行性缺口補助型”將成為主流。因此，在項目規(guī)劃時盡可能導入經營性產業(yè)、加大經營內容十分重要。

（三）土地修復或整理類PPP項目不能觸碰土地收支兩條線的政策“紅線”，其投資成本及收益不能直接或間接與土地預期收益掛鉤，也不能由政府兜底、承諾、擔保直接或間接負債。但是，土地前期開發(fā)的投資是可以進入一級開發(fā)成本的；土地出讓收益是可以納入預算管理后由政府中長期預算統(tǒng)一按PPP項目合同支付投資人的。因此，只要項目實施方案設置得當、PPP合同依法合規(guī)，社會資本參與此類項目是可行的，投資回收及收益是有保障的。

（四）PPP項目用地的取得。涉及公益并符合《劃撥用地目錄》的部分可以協商劃撥取得；目錄之外的項目用地則需通過出讓獲得，根據財金〔2016〕91號“可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環(huán)節(jié)合并實施”的規(guī)定，可采用“兩招并一招”的方式取得；發(fā)改投資〔2016〕2231號、國土資廳發(fā)〔2016〕38號也為“兩招并一招”提供了政策支持。因此，根據上述文件和國家有關部門一系列關于開展PPP的鼓勵政策文件，PPP項目用地包括為公益項目配置的一定土地資產，一次性獲得項目、一二級聯動是可行的。只是要注意：事前應獲得市、縣國土資源主管部門的批準、符合用地規(guī)劃和方案，并在簽訂PPP協議的同時簽訂宗地出讓（出租）合同。

（五）依規(guī)合法、科學合理的項目實施方案是“涉地”項目成功的關鍵。本輪PPP大潮經過3年多的發(fā)展，已經從“大水漫灌”式轉入“深耕細作”式。國務院各部委紛紛密集發(fā)文，以其規(guī)范各地的PPP行為。政策在收緊門檻在提高，以至于許多地方政府、社會投資人和金融機構困惑茫然、不知所措。面對紛繁的各類文件規(guī)定、錯綜復雜的項目類型和各方需求，如何滿足政策文件要求，設計出一個依規(guī)合法、風險分擔合理、經得起歷史檢驗的項目實施方案，對項目相關各方尤其是PPP咨詢機構是一個考驗。因此，熟練正確地把握各類文件政策、深刻理解各類基本建設項目的本質尤為重要。

總之，PPP的下半場靠的是政策水平、綜合知識以及豐富的實踐經驗的綜合運用。