4月10日，中華人民共和國(guó)自然資源部正式掛牌，標(biāo)志著我國(guó)在踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念和統(tǒng)籌山水林田湖草礦等自然資源系統(tǒng)治理和監(jiān)管方面邁出了里程碑式的一步。

在新的監(jiān)管體制下，在自然資源合理開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)方面，存在哪些迫切需要解決的核心關(guān)鍵問(wèn)題和主要矛盾，從律師的角度能夠提供怎樣的支持和服務(wù)，是每一位自然資源領(lǐng)域?qū)I(yè)律師需要認(rèn)真思考和解決的課題。

開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)是一對(duì)不可調(diào)和的矛盾嗎？

過(guò)去，在很多人的意識(shí)中，資源的開(kāi)發(fā)利用，特別是礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用就意味著消耗和破壞，而資源保護(hù)則意味著禁止資源的開(kāi)發(fā)利用。按照這樣的邏輯，仿佛自然資源的開(kāi)發(fā)利用與自然資源的保護(hù)是截然對(duì)立的行為，二者間存在不可調(diào)和的矛盾。

《經(jīng)濟(jì)學(xué)解說(shuō)》（經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000）將“資源”定義為“生產(chǎn)過(guò)程中所使用的投入”，這一定義很好地反映了“資源”一詞的經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵，資源從本質(zhì)上講就是生產(chǎn)要素的代名詞。通俗地講，能夠被人類開(kāi)發(fā)利用，具有使用價(jià)值的物品才能被稱之為資源。大自然中的山脈、水體、森林、草原、礦物等，因其能夠被人類開(kāi)發(fā)利用，給人類社會(huì)的發(fā)展提供源源不斷的生產(chǎn)和生活要素而被定義為自然資源。一座山、一汪水、一片林、一方草、一個(gè)礦，如果不能被人類所用，就不能稱其為自然資源，不具備我們探討和研究的價(jià)值。

既然自然資源就是要為我所用的，對(duì)自然資源進(jìn)行保護(hù)的終極目的還是在于更有效、更合理地開(kāi)發(fā)利用。兩者間不但不存在矛盾，還是目標(biāo)與手段的關(guān)系。筆者以為，厘清自然資源開(kāi)發(fā)利用與自然資源保護(hù)的關(guān)系，是我們解決現(xiàn)實(shí)中存在的各種自然資源相關(guān)矛盾和問(wèn)題的根本前提和基礎(chǔ)。

何為自然資源的合理開(kāi)發(fā)利用？

合理是一個(gè)既主觀又抽象的概念，不同的人站在不同的立場(chǎng)上，對(duì)同一事物的合理性會(huì)作出截然不同的判斷。以礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用為例，對(duì)于礦主來(lái)講，經(jīng)濟(jì)效益最高的開(kāi)發(fā)利用方式，就是最合理的。對(duì)于礦權(quán)所在地的礦政管理部門來(lái)講，在核定的礦權(quán)范圍內(nèi)，不越界開(kāi)采，不造成資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞，不發(fā)生安全生產(chǎn)事故，就是合理的。對(duì)于過(guò)去的國(guó)土資源部而言，在礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用的考量方面，既要考慮礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮社會(huì)效益和生態(tài)環(huán)境效益，既要考慮當(dāng)下礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用價(jià)值，還要考慮子孫后代的可持續(xù)發(fā)展。但現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)礦床的開(kāi)發(fā)，往往會(huì)對(duì)與其相依相隨的山體、林木、草場(chǎng)、河流、湖泊、海洋等其他自然資源的利用造成影響。對(duì)于新成立的自然資源部來(lái)說(shuō)，在考慮一個(gè)礦床的合理開(kāi)發(fā)利用時(shí)，站位會(huì)更高，考量的因素會(huì)更全面、更系統(tǒng)，既要考慮礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)本身的合理性，還要考慮礦床賦存地上和周邊的山體、林木、草場(chǎng)、河流、湖泊、海洋等其他自然資源的綜合利用效能。

筆者以為，自然資源的合理開(kāi)發(fā)利用應(yīng)當(dāng)從空間和時(shí)間兩個(gè)維度系統(tǒng)分析，尋求最佳方案。首先，從空間維度上，做到一定的空間范圍內(nèi)，達(dá)到所有自然資源的綜合開(kāi)發(fā)利用的效益最佳，就是合理的。目前，許多地方采取“一刀切”的辦法，將自然保護(hù)區(qū)內(nèi)所有的礦山都關(guān)閉，所有的采礦權(quán)和探礦權(quán)都撤銷。這種做法是否值得商榷？這樣的做法是否會(huì)給本來(lái)已經(jīng)日益嚴(yán)峻的礦產(chǎn)資源供需形勢(shì)雪上加霜？我國(guó)有不少“點(diǎn)上開(kāi)發(fā)，面上保護(hù)”邊開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，邊進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的成功案例，這些成功的經(jīng)驗(yàn)是否值得學(xué)習(xí)和推廣？其次，從時(shí)間維度上，做到當(dāng)代人利益和后代人利益兼顧，不涸澤而漁，就是合理的。從時(shí)間序列上做好安排，盡量做到既能滿足當(dāng)代人的現(xiàn)實(shí)需求，又不損害后代人生存發(fā)展對(duì)自然資源的需要。

怎樣實(shí)現(xiàn)對(duì)自然資源的保護(hù)？

人類對(duì)不同自然資源的利用方式、自然資源本身的可再生能力，以及資源的稀缺程度等因素決定了對(duì)不同類別的自然資源保護(hù)的要求和方式不同。此外，至關(guān)重要的一點(diǎn)，在自然資源的開(kāi)發(fā)利用方面，往往不能脫離主權(quán)的概念，一定是站在一個(gè)主權(quán)國(guó)家的立場(chǎng)上，從保障一個(gè)主權(quán)國(guó)家自然資源可持續(xù)利用的角度來(lái)考慮自然資源的保護(hù)。

仍然以礦產(chǎn)資源為例，探討自然資源的保護(hù)。人類對(duì)礦產(chǎn)資源的利用由來(lái)已久，無(wú)論是能源礦產(chǎn)還是金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)，都具有3個(gè)主要特點(diǎn)，即在地殼中分布不均勻性、相對(duì)稀缺性和相對(duì)于人類歷史而言的不可再生性。而其中僅少數(shù)礦產(chǎn)資源，如鐵、銅、鋁等可以被循環(huán)利用，多數(shù)礦產(chǎn)只能被一次性利用，利用意味著消耗和存量的減少。世界上幾乎沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能夠在礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用上實(shí)現(xiàn)自給自足。礦產(chǎn)資源的保護(hù)，對(duì)于礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用具有非常重要的意義。對(duì)礦產(chǎn)資源的保護(hù)，可以通過(guò)限制某些礦種在一定區(qū)域和時(shí)間范圍內(nèi)的開(kāi)發(fā)、礦產(chǎn)地儲(chǔ)備、礦產(chǎn)品儲(chǔ)備，提高資源的二次利用率等多種手段實(shí)現(xiàn)。

其他自然資源的保護(hù)，遵循同樣的法則，以資源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用為導(dǎo)向，結(jié)合資源本身的特點(diǎn)，確定適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施。切記，保護(hù)不等同于不用。比如，有些林地和草場(chǎng)，只要不是在生態(tài)條件極其惡劣的地方或者是特別稀缺的樹種，不存在用完即不可再生或不可修復(fù)的情況，便可以一邊開(kāi)發(fā)利用，一邊種植修復(fù)的方式實(shí)現(xiàn)自然資源的保護(hù)。

此外，在一些自然保護(hù)區(qū)中，賦存著價(jià)值極高的貴金屬或有色金屬，而對(duì)于這些金屬資源的開(kāi)發(fā)利用，僅需要“破壞”相當(dāng)有限的區(qū)域內(nèi)的樹木，且等資源開(kāi)發(fā)完畢后，還可以進(jìn)行修復(fù)。這種情況下，不宜以保護(hù)自然資源之名，放棄這些高價(jià)值的礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)利用。

自然資源專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域律師可有何作為？

伴隨著自然資源部的組建，自然資源領(lǐng)域的法律服務(wù)機(jī)會(huì)將大幅增加。無(wú)論從政府監(jiān)管的方面，還是從相關(guān)自然資源開(kāi)發(fā)企業(yè)方面，都將面臨許多新的法律問(wèn)題，需要專業(yè)律師協(xié)助解決。

從政府法律服務(wù)角度，至少存在以下幾個(gè)方面的需求：一是立法層面，國(guó)家需要一部統(tǒng)領(lǐng)自然資源管理的根本大法——《自然資源法》，以及以此法為依據(jù)，制定出臺(tái)相關(guān)的下位法、規(guī)章、地方性法規(guī)等。具有豐富實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)律師，可以在國(guó)家立法層面，出謀劃策，幫助政府和立法機(jī)構(gòu)做好立法研究工作。二是法規(guī)實(shí)施方面，律師可以協(xié)助有關(guān)政府管理部門，進(jìn)行相關(guān)法規(guī)的法律培訓(xùn)、法律咨詢，以及在實(shí)施過(guò)程中發(fā)生的行政案件的代理訴訟。三是自然資源確權(quán)方面，律師可以提供相關(guān)法律盡職調(diào)查，發(fā)表第三方意見(jiàn)。四是自然資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃方面，律師可以從合規(guī)性角度，給予專業(yè)的法律意見(jiàn)。五是自然資源開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管核查方面，律師可以協(xié)助執(zhí)法部門，進(jìn)行合規(guī)性審查。

從企業(yè)法律服務(wù)角度，也存在很多新的需求，比如自然資源開(kāi)發(fā)利用相關(guān)的法律咨詢、侵權(quán)訴訟代理、自然資源開(kāi)發(fā)權(quán)被依法注銷、滅失涉及的賠償代理、企業(yè)并購(gòu)重組、破產(chǎn)清算等等。

(作者系北京市雨仁律師事務(wù)所高級(jí)合伙人)