公用化是自備電廠最終最好的歸宿

    ——寫在《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運行專項治理方案》正式文件發(fā)布之前

    兼答凱盛融英媒體記者問

    中國工業(yè)經(jīng)濟智庫專家 中國首席社會責任官 趙秀富

    2018年8月7日，在南游第二天，我回答了凱盛融英媒體記者關(guān)于燃煤自備電廠專項治理的提問，整理如下。

    一、政策對燃煤自備電廠亮起紅燈

    2018年3月22日，國家發(fā)展改革委辦公廳下發(fā)了《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運行專項治理方案(征求意見稿)》（下稱專項治理方案），對全國燃煤自備電廠的建設(shè)和運行提出了24條整治意見。其中兩條被認為是亮起了政策的紅燈：一是對于2015年電改（中發(fā)9號）文件公布之后，未經(jīng)批準或未列入規(guī)劃的燃煤自備電廠，一律停建停運；二是要讓自備電廠補繳“政府性基金及附加和系統(tǒng)備用費”，而且給出了追繳時間表，相當于下了“最后通牒”——2016年前欠繳的部分可于3年內(nèi)繳清；2016年后欠繳的部分應(yīng)于2018年年底前繳清。因此，“專項治理方案”這個政策被人們普遍認為是史上最嚴格的燃煤自備電廠整治政策。

    二、政策制定的背景

    制定一個關(guān)于燃煤自備電廠的治理方案，其實要追溯到5年前甚至更早。2013年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2013〕41號)，俗稱41號文件。為了落實41號文件，相關(guān)部委分別召開實施細則制定座談會。我作為電解鋁行業(yè)的代表，有幸參加了國家發(fā)展改革委和工信部的座談會。當時，國家發(fā)展改革委和工信部都遇到一個方向性問題，是支持還是反對電解鋁企業(yè)配套建設(shè)自備電廠。

    自備電廠支持派認為，煤電鋁一體化經(jīng)營，是最具成本競爭力的模式。因為電費占電解鋁成本40%以上，是鋁冶煉第一成本要素，鋁企業(yè)建設(shè)自備電廠，自發(fā)自供，使得電解鋁生產(chǎn)成本要比從電網(wǎng)上買電低三分之一甚至一半，有自備電廠的鋁企業(yè)不僅在國內(nèi)競爭中具有無與倫比的優(yōu)勢，而且在國際市場中也具有較強的競爭優(yōu)勢。

    自備電廠反對派認為，自備電廠自身問題多多，很多項目都是違法違規(guī)項目，未核先建、未批先建、批建不符現(xiàn)象較嚴重；能耗指標、排放指標普遍偏高，與公用機組有明顯差距；自備電廠運營管理水平偏低，運行可靠性較差；參與電網(wǎng)調(diào)峰積極性不高，承擔應(yīng)有的社會責任不夠，特別是不交政府基金和其他應(yīng)交稅費，造成競爭不公平；而且，自備電廠幾乎全部是燃煤發(fā)電，造成高排放、高污染，不利于生態(tài)文明建設(shè)和全球氣候治理。

    十八大后，黨中央、國務(wù)院把生態(tài)文明建設(shè)提升到了“五位一體”總體布局的高度，習近平總書記特別強調(diào)綠色治理觀，他說“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”此后，國家部委開始了對燃煤自備電廠的重視和治理。

    2015年11月30日，國家發(fā)展改革委發(fā)布了（中發(fā)9號）文件，這就是《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》，而《關(guān)于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》就是中發(fā)9號文件的6個配套文件之一，是國家首次專門針對燃煤自備電廠制定政策。“指導(dǎo)意見”從規(guī)劃建設(shè)、運行管理、責任義務(wù)、節(jié)能減排、市場交易、監(jiān)督管理等方面對燃煤自備電廠的規(guī)范化發(fā)展提出了明確要求，要求燃煤自備電廠按規(guī)定承擔國家依法合規(guī)設(shè)立的政府性基金、與產(chǎn)業(yè)政策相符合的政策性交叉補貼以及公平承擔發(fā)電企業(yè)社會責任等。這個文件所透露出的最重大的政策信息是，國家終于明確選擇了自備電廠公用化的發(fā)展方向。

    2017年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局下發(fā)《關(guān)于開展燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)及運行專項督查的通知》，并會同工信部、財政部、環(huán)境保護部等部門，分赴新疆、山東、內(nèi)蒙古、江蘇、廣西、甘肅等六個省份開展了燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)及運行專項督查。這六個省屬于自備電廠在發(fā)電裝機總量中所占比例較高的省份。這次調(diào)查所掌握的情況，促使黨中央、國務(wù)院下決心對燃煤自備電廠的亂象進行專項治理。

    2018年3月，《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運行專項治理方案(征求意見稿)》下發(fā)，廣泛征求各方意見。這個“專項治理方案”在電解鋁行業(yè)引起了強烈反響，支持和反對的兩種聲音交鋒激烈，各個省份也是意見不一，正式文件尚未出臺，目前還在修改之中。

    三、各方對“專項治理方案”的看法

    爭論的焦點集中在自備電廠補繳“政府性基金及附加和系統(tǒng)備用費”上。

    （一）反方意見

    1.一些自備電廠是在電力短缺時期鼓勵發(fā)展起來的，是企業(yè)投入巨資、冒著巨大風險建設(shè)的，這相當于已經(jīng)主動承擔了國家電力事業(yè)發(fā)展的義務(wù)，履行了社會責任，現(xiàn)在還要追繳政府基金和附加費，對這一部分自備電廠是不公平的。

    2.自備電廠與公用電廠性質(zhì)不同，不應(yīng)該用完全相同的標準對待。公用電廠對外賣電，是以盈利為目的；而自備電廠的電量自發(fā)自用，并沒有作為商品進行市場交易，所以不能與公用電廠交同樣多的政府基金和附加稅費。

    3.在要求自備電廠公平承擔社會責任的同時，并未給予自備電廠公平享受補貼的權(quán)利。比如公用電廠能夠享受國家對脫硫、脫硝、除塵的電價補貼，自備電廠從來沒有享受過政策補貼。

    4.即便自備電廠也該繳納政府基金和附加費，但即便算上這些費用，自備電廠的發(fā)電成本也遠低于公用電廠，因此，不交政府性基金和附加費并不是自備電廠低電價的主因。反思一下，公用電廠是不是也應(yīng)該進行深化改革、大幅度降低電費？

    （二）正方意見

    1.鋼鐵、水泥、電解鋁、石油化工等高耗能用電行業(yè)自備電廠的建設(shè)，直接造成了發(fā)電行業(yè)的重復(fù)建設(shè)，是促使火電行業(yè)和這些高耗能行業(yè)無序擴張、產(chǎn)能過剩的根本原因和主要推手。同時，自備電產(chǎn)能的爆發(fā)性增長，造成了公用發(fā)電體系發(fā)電小時大幅下降，以及發(fā)電、輸配電、供電設(shè)施等資源和資金的巨大浪費。

    2.高耗能行業(yè)燃煤自備電廠的建設(shè)，大幅度增加了煤炭消耗，大幅度增大了生態(tài)環(huán)境的污染，不控制自備電廠的發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)無從談起，因此，自備電廠公用化是唯一正確的發(fā)展方向。

    3.自備電廠的建設(shè)，嚴重扭曲了市場競爭環(huán)境，徹底扼殺了科技、管理等其他生產(chǎn)要素的作用，企業(yè)競爭力被電價“一票否決”，催生了“電價差利潤”，資本逐利的結(jié)果，導(dǎo)致投資者和能源企業(yè)拼命發(fā)展電解鋁，而電解鋁企業(yè)拼命發(fā)展自備電廠，擾亂了煤、電、鋁三大行業(yè)的正常發(fā)展秩序，破壞了公平競爭環(huán)境。

    4.很多自備電廠項目根本就沒有經(jīng)過國家批準、備案，屬于違法違規(guī)建設(shè)；自備電廠建成后，普遍未按規(guī)定繳納政府性基金及附加稅費；有的未按規(guī)定參與電力調(diào)峰，拒絕承擔社會責任；有的自備電廠環(huán)保設(shè)施不達標，造成嚴重的環(huán)境污染。燃煤自備電廠問題多，不治理，依法治國在產(chǎn)業(yè)、在經(jīng)濟領(lǐng)域就難以落地，就會成為一句空話。

    四、政府性基金和附加費都有哪些

    在電網(wǎng)售電價格中，政府性基金包含國家重大水利工程建設(shè)基金、農(nóng)網(wǎng)還貸資金、可再生能源發(fā)展基金、大中型水庫移民后期扶持資金等。附加費包括城市公用事業(yè)附加費、工商業(yè)補貼居民、城市補貼農(nóng)村、高電壓等級補貼低電壓等級等政策性交叉補貼費。企業(yè)建設(shè)自備電廠，所需電量自發(fā)自用，這部分電量過去沒有承擔這些政府性基金和政策性交叉補貼費用。這些政府性基金和附加費一共是多少？這個很復(fù)雜，各個地方都不一樣，用戶用電的性質(zhì)不一樣，征收的金額也不一樣。低的幾分，高的一毛多，差別還是比較大的。

    五、您對“專項治理方案”有什么判斷？還能不能正式發(fā)布？何時發(fā)布？

    “專項治理方案”（征求意見稿）出來之后，反饋的意見很多，意見內(nèi)容也很激烈，因此媒體界擔心這個政策會胎死腹中。

    但我明確告訴大家，這個政策一定會正式頒發(fā)。我要強調(diào)的是，國家對燃煤自備電廠進行專項治理，決非心血來潮，而是推進電力體制改革的重要組成部分，是長期以來電力體制改革雖然舉步維艱但始終沒有放棄的結(jié)果，而專項治理燃煤自備電廠是深化改革邁出的重要一步。有一點判斷是確信無疑的，那就是電解鋁企業(yè)自備電廠在繳納了政府性基金和附加費后，電解鋁的生產(chǎn)成本與沒有自備電廠的電解鋁企業(yè)已相差不大，“電價一票否決競爭力”的現(xiàn)象在電解鋁行業(yè)會成為過去。如果從自備電廠環(huán)保達標的硬約束、履行社會責任的高要求以及自身供電的安全性等方面全面考量，一些有自備電廠的電解鋁企業(yè)會感覺到?jīng)]有自備發(fā)電的必要，擔這么多風險收益還不豐厚，還不如放棄自備、直接購買網(wǎng)電。這樣，專項治理燃煤自備電廠的政策目的就達到了，政策要的就是這樣的效果。我認為，自備電廠公用化，是深化改革的方向，也是自備電廠最終的最好的歸宿。

    至于這個“專項治理方案”何時正式出臺，我覺得各地區(qū)經(jīng)濟水平不一樣、發(fā)展進程不一樣、過往收費尺度不一樣、自備電廠性質(zhì)不一樣，追繳基金和附加費比較復(fù)雜，會有一個比較長的審核測算對照過程；當然還會吸收一些反饋意見，也會對追繳款額的大小、追溯的時限、追溯的范圍進行必要的調(diào)整，但終將會出臺，我個人認為應(yīng)該會在2018年會成政策的調(diào)整修改。

    我始終認為，國家制定鋁產(chǎn)業(yè)調(diào)控政策，應(yīng)該以自備電廠公用化為方向。在國家發(fā)展改革委和工信部的座談會上我曾說過，無論是從維護市場公平競爭環(huán)境還是保護生態(tài)環(huán)境來講，都應(yīng)該嚴格控制而不是鼓勵燃煤自備電廠的發(fā)展。我甚至還說過，今天我們是專門研究如何化解電解鋁產(chǎn)能過剩的問題，但如果放任高能耗企業(yè)都建自備電廠，那么，要不了三年，部委又會召集我們來開會，專門研究化解發(fā)電產(chǎn)能過剩的問題。

    現(xiàn)在看起來，還真的被我不幸言中。

    六、自備電廠形成的歷史原因

    高能耗行業(yè)自備電廠的形成原因比較復(fù)雜，但根據(jù)梳理，主要有兩種情況。

    第一種情況是為國分憂型——為緩解電力供應(yīng)短缺狀況而建設(shè)自備電廠。20世紀90年代初，全國進入電力供需緊缺時期，公用電廠無法滿足經(jīng)濟發(fā)展對電力快速增長的需求。為解決電力供需矛盾，中央政府開始出臺措施鼓勵“多家辦電”，支持電力市場形成多元化投資主體。自備電廠的出現(xiàn)，一方面滿足了企業(yè)自身的大工業(yè)用電需求，另一方面也可以兼顧周邊企業(yè)和居民的用熱需求。應(yīng)該說，這一時期建設(shè)的燃煤自備電廠，對我國經(jīng)濟和工業(yè)的快速發(fā)展做出了歷史性貢獻。

    第二種情況是自身功利型——為獲取電價差利潤而建設(shè)自備電廠。我在鋁行業(yè)工作了三十多年，深感電價對電解鋁企業(yè)的重要性，可以說是性命攸關(guān)。煤電鋁一體化經(jīng)營的模式，確實是最經(jīng)濟、最有競爭力的模式，也是鋁的從業(yè)者一直以來的盼望和追求。但是，進入21世紀以來，特別是近10年來，人們發(fā)現(xiàn)發(fā)電、供電和電解鋁行業(yè)有一個天大的政策漏洞，就是政策的不公平可以為經(jīng)營電解鋁帶來巨大的電價差利潤。不公平的根源是一些企業(yè)可以建自備電廠，而另一些企業(yè)不準建自備電廠。比如守法遵規(guī)的企業(yè)都要遵守產(chǎn)業(yè)政策、履行自備電項目報批程序，國家不批準就不敢越雷池半步；而另外一些企業(yè)則無視產(chǎn)業(yè)政策，不走報批之路，先建起來再說。而相關(guān)部門也是睜一只眼閉一只眼，予以默許，地方政府更是出于地方經(jīng)濟發(fā)展的需要支持自備電廠發(fā)展，即便不唯GDP馬首是瞻，也要為“為官一任、造福一方”有所作為。這一期間，沒有履行相關(guān)手續(xù)的自備電廠如雨后春筍般在全國各地冒出來，電解鋁企業(yè)的自備電廠絕大多數(shù)就是在這一時期建設(shè)起來的。此后，電解鋁行業(yè)就形成了冰火兩重天的現(xiàn)象：有自備電廠的鋁企業(yè)自發(fā)自供一度電兩毛錢，沒有自備電廠的鋁企業(yè)在電網(wǎng)買電一度電要花四毛多甚至五毛多，兩者的生產(chǎn)成本相差三四千塊，成本差距太大，根本不是在同一平臺上競爭。于是，有自備電廠的鋁企業(yè)收獲著暴利的喜悅，沒有自備電廠的鋁企業(yè)承受著虧損的痛苦。只是坑苦了那一眾守法遵規(guī)的優(yōu)秀鋁企業(yè)家們，他們由于沒有違法違規(guī)建設(shè)自備電廠而導(dǎo)致企業(yè)連年虧損、被免職或被提前退居二線，就像持刀劍冷兵器的古代將軍與持激光槍火箭炮的現(xiàn)代戰(zhàn)士相距500米交火，結(jié)果是古代將軍被戴上一頂敗軍之將的帽子一樣——這是時代冤屈了他們！

    以上我說的就是燃煤自備電廠形成的兩種情況。顯然，第一種情況的自備電廠是為國家分擔供電緊張之憂而建設(shè)，第二種情況的自備電廠是以自身賺取豐厚的電價差利潤而建設(shè)，在自己獲得巨額利潤時，順帶踐踏了國家的法律法規(guī)、造成市場競爭環(huán)境不公、行業(yè)秩序混亂和國家的資源資金的巨大浪費。

    七、自備電廠的建設(shè)顯著拉低了火電設(shè)備利用率

    高耗能行業(yè)自備電廠的建設(shè)是一種典型的重復(fù)建設(shè)，它嚴重沖擊和擾亂了產(chǎn)能輸能用能行業(yè)（鋁行業(yè)、發(fā)電行業(yè)、供電行業(yè)）的市場秩序，導(dǎo)致全國火電廠設(shè)備利用率越來越低。我看到一組相關(guān)數(shù)據(jù)，的確是非常震驚的：2017年全國火電設(shè)備利用小時低至 4165 小時，而國際金融危機爆發(fā)之前，全國火電設(shè)備平均利用小時在5160小時，這就是說，近10年，火電設(shè)備利用時間下降了1000小時。而這里還有一個內(nèi)情：自備電廠發(fā)電是給自己用的，設(shè)備利用率通常是很高的，一般都在6000小時以上，如果考慮到這個要素，那么，公用火電廠的設(shè)備利用率將肯定在4000小時以下。高能耗行業(yè)自備電廠的泛濫，不僅造成國家資源和資金的嚴重浪費，而且加重了生態(tài)環(huán)境的污染，國家和人民成為實際上的最大受害者。

    八、全國自備電廠裝機情況

    國家發(fā)改委數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，全國企業(yè)自備電廠裝機容量已超過1.42億千瓦，占全國電力總裝機的8.6%。其中，自備煤電裝機容量1.15億千瓦，占全部自備裝機總?cè)萘康?1%。目前，全國自備電裝機容量第一大省是山東省，超過3000萬千瓦，占全省總裝機容量的31%，而且2013年以后違規(guī)建成或在建機組裝機容量超過2000萬千瓦。新疆自治區(qū)自備電裝機容量占總裝機容量的比率是全國最高的，全疆自備電廠裝機容量達2000多萬千瓦，占全區(qū)火電裝機總?cè)萘康?0%。

    九、電力改革有沒有最新政策？

    7月18日，國家發(fā)改委會同國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于積極推進電力市場化交易進一步完善交易機制的通知》和《全面放開部分重點行業(yè)電力用戶發(fā)用電計劃實施方案》兩個文件，與電力改革息息相關(guān)。

    《通知》提出，選擇煤炭、鋼鐵、有色、建材4個行業(yè)全面放開發(fā)用電計劃，實現(xiàn)完善價格形成機制。通過4個行業(yè)試點的工作積累，隨后將逐步全部放開發(fā)用電計劃的行業(yè)數(shù)量，真正實現(xiàn)電力市場化改革穩(wěn)妥和積極的推進。

    《方案》實際上是《通知》的實施細則，旨在鼓勵重點行業(yè)電力用戶全部開市場化交易。

    在我看來，這一新政其實也是自備電廠公用化的系統(tǒng)文件，放開電力的市場交易，是為建立電力公平市場環(huán)境掃清道路。

    后續(xù)政策還會繼續(xù)發(fā)布，請拭目以待。（趙秀富）