光伏扶貧是在貧困地區(qū)因地制宜建設(shè)光伏電站，將發(fā)電收益由貧困人口分享，提供20年以上幫扶的一種精準(zhǔn)扶貧模式。習(xí)近平總書記指出，“光伏發(fā)電扶貧既扶了貧，又發(fā)展了新能源，要加大支持力度。”李克強(qiáng)總理也曾批示，“光伏發(fā)電是扶貧的有效舉措”。

光伏扶貧政策主要由國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、國(guó)家能源局等部門制定并推行。國(guó)家對(duì)光伏扶貧配套了有力的補(bǔ)貼政策，備受地方推崇。自2014年啟動(dòng)試點(diǎn)至2017年底，全國(guó)25個(gè)省份、940個(gè)縣開展了光伏扶貧建設(shè)，建成規(guī)模1011萬(wàn)千瓦、惠及3萬(wàn)個(gè)貧困村、165萬(wàn)戶貧困戶，2018年預(yù)計(jì)新增裝機(jī)500萬(wàn)千瓦。光伏扶貧已經(jīng)成為全國(guó)許多貧困縣脫貧摘帽的最主要方式之一，也為世界減貧事業(yè)貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧、中國(guó)方案。

河北省靈壽縣下轄1個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、6鎮(zhèn)9鄉(xiāng)、279個(gè)行政村（89個(gè)貧困村），總面積1069平方公里，總?cè)丝?5萬(wàn)。2017年，該縣實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值100億元，財(cái)政收入6億元，城鎮(zhèn)居民人均收入27025元，農(nóng)村居民人均收入6904元。截至目前，靈壽縣共有貧困人口2750戶，6592人，計(jì)劃今年實(shí)現(xiàn)“脫貧摘帽”。

光伏扶貧具有綜合優(yōu)勢(shì)

為了扶貧，靈壽縣共推進(jìn)了四種光伏扶貧模式。其中，集中式電站規(guī)模最大，是利用荒山荒坡建設(shè)的容量10兆瓦以上規(guī)模的大型電站，2017年建設(shè)了1個(gè)集中式電站，覆蓋貧困戶1000戶；村級(jí)光伏電站規(guī)模居中，是利用村集體土地建設(shè)的容量100千瓦～300千瓦的小型電站，2017年，共有8個(gè)村級(jí)電站，覆蓋貧困戶392戶；戶用光伏規(guī)模最小，是利用貧困戶屋頂或院落空地建設(shè)的容量3千瓦～5千瓦的發(fā)電系統(tǒng)，2017年，若干戶用光伏覆蓋貧困戶1139戶；光伏大棚電站是在普通蔬菜大棚的頂部安裝太陽(yáng)能電池板，將太陽(yáng)輻射分為植物需要的光能和太陽(yáng)能發(fā)電的光能，既滿足了植物生長(zhǎng)的需要，又實(shí)現(xiàn)了光電轉(zhuǎn)換，一棚兩用，預(yù)計(jì)覆蓋貧困戶1168戶。

從調(diào)研情況看，光伏扶貧相較其他扶貧方式具有以下優(yōu)勢(shì)：一是見(jiàn)效快。種養(yǎng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出期為1～3年，光伏扶貧項(xiàng)目建設(shè)周期約1～3個(gè)月。二是穩(wěn)定性高。種養(yǎng)業(yè)受自然條件、市場(chǎng)供需等影響大，收益不固定。而光伏扶貧項(xiàng)目享受較高政策補(bǔ)貼，全年收益穩(wěn)定。三是貧困戶投入少。傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)扶貧對(duì)技術(shù)和市場(chǎng)要求較高且需青壯勞力種植，光伏扶貧只要有符合要求的閑置屋頂、空地即可，項(xiàng)目安裝、運(yùn)維由政府和企業(yè)負(fù)責(zé)。四是輻射人口多，可以整村推進(jìn)。五是綜合效益好，可與農(nóng)業(yè)互補(bǔ)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地資源的再利用。

光伏扶貧項(xiàng)目電價(jià)由兩部分組成：燃煤電廠標(biāo)桿電價(jià)部分和超出燃煤電廠標(biāo)桿電價(jià)補(bǔ)貼部分。項(xiàng)目建成后，電網(wǎng)企業(yè)即可發(fā)放燃煤電廠標(biāo)桿電價(jià)部分，待項(xiàng)目列入國(guó)家可再生能源發(fā)電目錄后，再由電網(wǎng)企業(yè)代為撥付補(bǔ)貼部分。為加大扶貧工作力度，國(guó)家和河北省對(duì)光伏扶貧項(xiàng)目制定了較高電價(jià)和補(bǔ)貼：河北省燃煤標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)為每千瓦時(shí)0.35元；分散式戶用光伏上網(wǎng)電價(jià)為0.97元，其中國(guó)家補(bǔ)貼0.42元，河北省補(bǔ)貼0.2元。集中式扶貧電站和村級(jí)扶貧電站上網(wǎng)電價(jià)為1.05元，其中國(guó)家補(bǔ)貼0.5元，河北省補(bǔ)貼0.2元。

我們對(duì)三種光伏發(fā)電模式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)收益測(cè)算。按典型條件：設(shè)備6500元/千瓦、經(jīng)營(yíng)期20年、資本金比例100%、增值稅稅率17%、年發(fā)電小時(shí)數(shù)1300小時(shí)測(cè)算，戶用光伏資本金收益率為1.5%，村級(jí)電站為6.6%，集中式電站為11.9%，由此可見(jiàn)，集中式電站收益率最高，村級(jí)電站收益率居中，戶用光伏項(xiàng)目收益率最低。光伏發(fā)電項(xiàng)目因規(guī)模效應(yīng)而產(chǎn)生更大收益。

對(duì)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)下調(diào)過(guò)程進(jìn)行敏感性分析發(fā)現(xiàn)，以村級(jí)電站為例，電價(jià)在每千瓦時(shí)0.75元、0.85元、0.98元的情況下，項(xiàng)目收益率分別為-8.7%、0.4%、6.6%。由此可見(jiàn)，資本金收益率對(duì)電價(jià)調(diào)整十分敏感。目前電站盈利主要是因?yàn)橄硎芰苏a(bǔ)貼政策。如果將來(lái)電價(jià)下調(diào)，只有通過(guò)壓縮設(shè)備組件等建設(shè)成本，才能維持一定的盈利水平。

光伏扶貧具有多元成效

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，光伏扶貧具有四方面成效：

一是帶領(lǐng)人民脫貧致富，增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。集中式電站、村級(jí)電站為貧困戶每年每戶增收3000元，其中村級(jí)電站還為村集體每年增收2萬(wàn)元。戶用光伏項(xiàng)目前10年的收益由貧困戶與投資企業(yè)分配，10年后全部歸貧困戶。2017年靈壽縣村級(jí)電站覆蓋8個(gè)貧困村、392戶，脫貧人口占光伏扶貧計(jì)劃脫貧人口的20.7%。預(yù)計(jì)2018年投產(chǎn)的集中式電站將帶動(dòng)全縣2168戶貧困人口增收，實(shí)現(xiàn)全縣無(wú)勞動(dòng)能力貧困戶全覆蓋，且對(duì)易地扶貧搬遷分散安置貧困戶全覆蓋。

二是百姓歡迎，增加人民幸福感、獲得感。我們調(diào)研的一個(gè)貧困戶有3口人，其中2位老人每人每月養(yǎng)老金90元，水庫(kù)移民補(bǔ)償金50元，家庭月收入330元。通過(guò)村級(jí)電站每月收入250元，戶用光伏每月收入252元，光伏扶貧實(shí)現(xiàn)增收152%。老人感嘆道：“光伏扶貧使我們提高了收入，改善了生活，扶貧效果看得見(jiàn)，摸得著。”

三是保障能源供應(yīng)，促進(jìn)新能源與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。結(jié)合特色產(chǎn)業(yè)，靈壽縣計(jì)劃采用“光伏+農(nóng)業(yè)”模式，在光伏大棚下種植“光伏紅薯”、“光伏蘑菇”，實(shí)現(xiàn)土地增值利用與光伏發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雙豐收。

四是部分項(xiàng)目帶動(dòng)了當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。塔上鎮(zhèn)集中式光伏項(xiàng)目雇傭本地勞動(dòng)力安裝光伏組件，一次性雇傭二三十人安裝，日工每人每天100元，為當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力提供了一定就業(yè)機(jī)會(huì)。

光伏扶貧仍然面臨挑戰(zhàn)

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，光伏扶貧取得了很好的扶貧成效，較好滿足了人民日益增長(zhǎng)的能源需求，然而仍面臨著問(wèn)題與挑戰(zhàn)，主要集中在資金、人才、機(jī)制、質(zhì)量等方面。挑戰(zhàn)主要包括8個(gè)方面:

一是部分地方擴(kuò)大扶貧對(duì)象無(wú)序建設(shè)，光伏補(bǔ)貼拖欠較久，項(xiàng)目存在資金壓力。由于光伏扶貧沒(méi)有明確禁止在非建檔立卡貧困村建設(shè)，有的地方出于快速脫貧考慮，擴(kuò)大扶貧對(duì)象，對(duì)脫貧任務(wù)存在不切實(shí)際的“大干快上”、“一光了之”現(xiàn)象。由于有的地方缺乏其他有優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，對(duì)光伏扶貧項(xiàng)目的依賴程度很高，產(chǎn)生了“既然國(guó)家有政策，不用白不用”的思想。光伏扶貧項(xiàng)目超預(yù)期快速發(fā)展，導(dǎo)致我國(guó)存在上千億元補(bǔ)貼資金缺口，集中式電站補(bǔ)貼拖欠時(shí)間可達(dá)2～3年。由于補(bǔ)貼拖欠，部分地方政府出現(xiàn)了拆借其他款項(xiàng)臨時(shí)撥付光伏項(xiàng)目資金的情況。

二是造血功能缺失，存在尋租風(fēng)險(xiǎn)。扶貧的本質(zhì)是“扶人”和扶志。產(chǎn)業(yè)扶貧政策設(shè)計(jì)的初衷在于通過(guò)以村為單位的規(guī)?；a(chǎn)使貧困家庭受益，從而達(dá)到扶貧的造血功能。地方單一依靠光伏扶貧項(xiàng)目脫貧，未能與其他扶貧政策齊頭并進(jìn)，“養(yǎng)”了一批懶人。有的村民理直氣壯爭(zhēng)當(dāng)貧困戶，要扶貧支持。有的地方光伏扶貧項(xiàng)目還存在尋租腐敗風(fēng)險(xiǎn)。光伏入股企業(yè)是與村干部有利益連帶關(guān)系的企業(yè)，期滿后資金走向及年度分紅存在違規(guī)流失風(fēng)險(xiǎn)。

三是電站投資非技術(shù)成本高。我國(guó)光伏電站除必須的設(shè)備等技術(shù)成本外，存在貸款利率、棄光率、土地費(fèi)用、稅收等非技術(shù)成本，占比約50%，在國(guó)際上處于較高水平，其中土地費(fèi)用偏高。我們調(diào)研的協(xié)鑫公司光伏項(xiàng)目的成本拆分表，在2.2億元的成本費(fèi)用中，土地費(fèi)用為1571萬(wàn)元，占到7.1%，居成本費(fèi)用第二位。而國(guó)際上很多國(guó)家光伏電站土地成本幾乎為零。2018年光伏扶貧項(xiàng)目的增值稅為16%，地方政府和村民反映，作為扶貧產(chǎn)業(yè)，稅負(fù)較重。

四是村級(jí)電站設(shè)備質(zhì)量欠佳，后期運(yùn)維不善。光伏扶貧之所以具有收益穩(wěn)定的特點(diǎn)，關(guān)鍵是電站發(fā)電小時(shí)數(shù)達(dá)到1200小時(shí)以上，理論壽命長(zhǎng)達(dá)15年。但從調(diào)研情況看，光伏扶貧電站建設(shè)良莠不齊。由于規(guī)模小的光伏扶貧項(xiàng)目大企業(yè)參與度低，主要由小企業(yè)建設(shè)，存在劣質(zhì)產(chǎn)品低價(jià)中標(biāo)現(xiàn)象。一份報(bào)告顯示，“國(guó)內(nèi)建成三年以上的光伏電站，很多已經(jīng)出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題，有些電站的設(shè)備衰減率高達(dá)68％。”村級(jí)電站裝機(jī)較小、用戶分散、位置較遠(yuǎn)，運(yùn)維成本大幅增加。建設(shè)光伏電站的企業(yè)更關(guān)注獲取工程建設(shè)費(fèi)用的“一棒槌”收益，后期運(yùn)維較弱。我們調(diào)研的新莊村村級(jí)電站，光伏組件塵土厚重，缺乏維護(hù)，嚴(yán)重影響發(fā)電量。靈壽縣8個(gè)村級(jí)電站2017年下半年發(fā)電小時(shí)數(shù)在300～600小時(shí)之間，與三類資源區(qū)每半年的等效發(fā)電小時(shí)數(shù)600～700小時(shí)存在差距，影響電站的經(jīng)濟(jì)效益。

五是幫扶的人均收益懸殊。靈壽縣戶用光伏每兆瓦幫扶217戶，村級(jí)電站幫扶200戶，集中式電站幫扶33戶，幫扶密度差距大。戶用光伏是按人口分配收益的，而村級(jí)電站按戶分配收益，村級(jí)電站2人戶人均年收益1500元，6人戶人均年收益500元，相差3倍。部分村民較為不滿，甚至有的村民去公安局要求辦理戶口分家，以獲得更高的人均收益。

六是貧困戶申報(bào)程序繁瑣且不盡合理。光伏扶貧受益貧困戶認(rèn)定流程與貧困戶審定流程完全一樣，冗長(zhǎng)繁復(fù)，耗時(shí)數(shù)月，且未能反映貧困戶信息動(dòng)態(tài)變化。有的項(xiàng)目存在申報(bào)時(shí)與審批后的偏差，由于涉及扶貧對(duì)象變化，曾經(jīng)引發(fā)不穩(wěn)定事件。

七是電站選址約束與亂象并存。光伏扶貧存在選址約束，靈壽縣2016年32個(gè)村申報(bào)村級(jí)電站，僅8個(gè)符合用地資格。由于自然條件不同，各地選址條件差異大，周邊建筑物、山體、樹木遮光的地段，采光時(shí)間較短，影響發(fā)電效果。不同農(nóng)戶之間月發(fā)電量可相差50千瓦時(shí)，村民存在心理落差。

八是部分項(xiàng)目存在棄光及并網(wǎng)問(wèn)題。一些貧困縣電網(wǎng)容量與扶貧電站發(fā)電量不匹配，新增光伏電量超過(guò)電網(wǎng)最高消納能力。有的光伏項(xiàng)目由供電局遠(yuǎn)距離架線并網(wǎng)，降低了電力系統(tǒng)效率。

綜合施策推動(dòng)光伏扶貧

光伏扶貧作為一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)扶貧政策，光伏電站主要依靠補(bǔ)貼才能獲得較好收益，不能獨(dú)立盈利和扶貧。那么怎樣才能保證電站質(zhì)量和效益，用最少的錢辦最多最好的事，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧和造血效果，并且與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶貧政策有機(jī)結(jié)合起來(lái)？

今年4月出臺(tái)的《光伏扶貧電站管理辦法》規(guī)定，光伏扶貧電站由政府全額投資，按照村級(jí)電站方式建設(shè)，實(shí)行全生命周期嚴(yán)格管理，全部收益用于扶貧。同時(shí)規(guī)定，光伏扶貧電站由各地政府籌措資金建設(shè)，不得負(fù)債。

下一步，建議綜合施策，從5個(gè)方面發(fā)力，推動(dòng)光伏扶貧高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

一是加強(qiáng)增量規(guī)?？刂?，優(yōu)化補(bǔ)貼支付渠道。隨著光伏行業(yè)技術(shù)進(jìn)步和成本下降，普通光伏電站電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)已開始下調(diào)。建議綜合研判財(cái)力條件、脫貧任務(wù)、電網(wǎng)消納能力等，強(qiáng)化增量規(guī)模控制，防止地方因“補(bǔ)貼沖動(dòng)”一哄而上；嚴(yán)格把扶貧對(duì)象限定為建檔立卡貧困村的建檔立卡貧困戶，確保有限資金用在“刀刃上”。此外要優(yōu)化補(bǔ)貼支付渠道，簡(jiǎn)化補(bǔ)貼流程，縮短補(bǔ)貼支付周期；拓寬補(bǔ)貼來(lái)源，通過(guò)發(fā)行債券或設(shè)立專項(xiàng)發(fā)展基金，先行墊付補(bǔ)貼缺口；優(yōu)化補(bǔ)貼支付方式，鼓勵(lì)貧困戶安裝電商客戶端等方式，方便補(bǔ)貼結(jié)算與統(tǒng)計(jì)。

二是明確縣級(jí)政府籌資責(zé)任，放寬選址限制，降低非技術(shù)成本。建議引導(dǎo)各地建立“光伏扶貧是產(chǎn)業(yè)扶貧的一種方式，但不是唯一方式”的理念，夯實(shí)縣級(jí)政府籌資責(zé)任，有序推進(jìn)光伏扶貧項(xiàng)目實(shí)施，防止通過(guò)大規(guī)模舉債建設(shè)形成債務(wù)負(fù)擔(dān)，防止以扶貧為初衷的公益項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)盈利項(xiàng)目。地方可酌情放寬光伏扶貧用地要求，整合閑置土地，適當(dāng)納入未利用土地，促進(jìn)光伏扶貧在更大范圍推廣。建議細(xì)化光伏扶貧土地稅費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于實(shí)際無(wú)價(jià)值的土地，減免土地稅費(fèi)。為有效應(yīng)對(duì)光伏補(bǔ)貼退坡，可考慮增加光伏扶貧增值稅可抵扣項(xiàng)目，保證貧困戶如期脫貧。

三是加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)維管理，提高電站發(fā)電收益。具體來(lái)說(shuō)，要落實(shí)項(xiàng)目全周期管理。健全項(xiàng)目招標(biāo)管理辦法，嚴(yán)把設(shè)計(jì)、采購(gòu)、建設(shè)、運(yùn)維等環(huán)節(jié)，打造精品光伏扶貧項(xiàng)目，確保項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益。對(duì)已并網(wǎng)運(yùn)行的電站，組織全面檢查，消除安全隱患；明確企業(yè)運(yùn)維責(zé)任，約定經(jīng)濟(jì)懲罰措施。借鑒日本光伏市場(chǎng)認(rèn)證檢測(cè)要求，由第三方機(jī)構(gòu)參與評(píng)估，或者參考光伏“領(lǐng)跑者”計(jì)劃實(shí)施辦法對(duì)項(xiàng)目企業(yè)資格嚴(yán)格把關(guān)；加強(qiáng)光伏扶貧培訓(xùn)，提高地方政府專業(yè)知識(shí)和技術(shù)水平?？梢钥紤]成立由政府部門主導(dǎo)、具有扶貧性質(zhì)的公司，對(duì)項(xiàng)目資金嚴(yán)格管理；通過(guò)購(gòu)買光伏電站運(yùn)維公益崗位、小微獎(jiǎng)勵(lì)等方式，促使貧困人口通過(guò)勞動(dòng)增收，優(yōu)先吸納貧困人員就業(yè)，建立光伏電站運(yùn)維隊(duì)伍；提升管理信息化水平。搭建光伏電站遠(yuǎn)程管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控、及時(shí)清洗、智能維護(hù)，提高電站運(yùn)行效率，控制污染物排放；建立光伏保險(xiǎn)機(jī)制。購(gòu)買包括發(fā)電量、項(xiàng)目質(zhì)量及發(fā)電收益等在內(nèi)的光伏保險(xiǎn)，促進(jìn)光伏項(xiàng)目規(guī)范化、高質(zhì)量發(fā)展。

四是簡(jiǎn)化項(xiàng)目申報(bào)程序，優(yōu)化收益分配方式。項(xiàng)目申報(bào)階段只確定貧困戶數(shù)，項(xiàng)目確定后再按程序確定收益分配對(duì)象。建議將村級(jí)電站收益由按戶分配改為按人分配，對(duì)深度貧困地區(qū)和弱勞動(dòng)能力貧困人口適當(dāng)傾斜。可以考慮增加存量集中式電站的扶貧覆蓋密度，實(shí)現(xiàn)收益公平分配。

五是推廣農(nóng)光互補(bǔ)模式，提高項(xiàng)目多重收益。建議結(jié)合村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景，在光伏大棚下種植農(nóng)作物，因地制宜推廣農(nóng)光互補(bǔ)、林光互補(bǔ)、藥光互補(bǔ)的“光伏+”模式，盡可能使多種扶貧和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策齊頭并進(jìn)，為農(nóng)戶增加雙向收入，帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，實(shí)現(xiàn)“造血式”扶貧效果。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格司）