11月18日，財政部信息顯示，中央財政近日提前下達全國28個省(自治區(qū)、直轄市)2020年中央財政專項扶貧資金預算1136億元，約占2019年中央財政專項扶貧資金1261億元的90%。其中，繼續(xù)重點加大對“三區(qū)三州（指西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州）”等深度貧困地區(qū)支持力度，專門安排“三區(qū)三州”144億元，并將資金分解到具體區(qū)、州。

值得注意的是，中央財政專項扶貧資金重點支持的“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)，自然資源非常優(yōu)渥。尤其是西藏、新疆、甘肅等地，太陽能資源豐富，大力開展光伏扶貧項目，因地制宜鞏固脫貧成效，確保脫貧質(zhì)量，切實提高資金使用效益，成為這些貧困地區(qū)脫貧攻堅的不二之選。而且，2018年，即使在“5·31”新政的影響下，國家能源局對光伏產(chǎn)業(yè)的各路指標嚴格控制，唯有光伏扶貧項目不受限制。

而值得關注的是，2020年，國家將全面消滅貧困、實現(xiàn)小康社會——貧困既然被消滅，扶貧項目還存在嗎？

歷程回顧

回望光伏扶貧政策推進歷程，可以將其分為以鼓勵探索為導向的初期探索階段，以激勵推廣為導向的全面鋪開階段，和以解決發(fā)展問題為導向的規(guī)范發(fā)展階段。新時代的光伏扶貧工程建設主要集中于2015年至2020年之間。

在初期探索階段，光伏扶貧的重要地位逐漸得到確立。1997年，國家發(fā)展計劃委員會制定“中國光明工程”，計劃利用光伏技術(shù)用10年時間解決2300萬邊遠地區(qū)人口的用電問題，成為后續(xù)開展光伏扶貧工作的開端。從2014年3月光伏扶貧率先在安徽金寨開展，到2015年1月國務院扶貧辦將“光伏扶貧”正式列入精準扶貧十大工程，光伏扶貧在鼓勵探索中逐步得到行業(yè)社會的廣泛認可。

在全面鋪開階段，光伏扶貧工程在政策引導下快速落地。2016年3月，國家發(fā)展改革委、國務院扶貧辦、國家能源局、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合出臺《關于實施光伏發(fā)電扶貧工作的意見》，拉開光伏扶貧蓬勃發(fā)展的大幕。該文件將此前在6個省區(qū)試行的光伏扶貧模式和經(jīng)驗正式推向全國，并將光伏扶貧工作的具體目標定為2020年前，在16個省區(qū)、3.5萬個建檔立卡貧困村使200萬建檔立卡無勞動能力貧困戶（包括殘疾人）每年每戶增收3000元以上。同年12月國務院發(fā)布《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》，進一步將光伏扶貧的范圍擴大到5萬個建檔立卡貧困村、280萬無勞動能力建檔立卡貧困戶。

在規(guī)范發(fā)展階段，政府更加重視光伏扶貧項目健康有序發(fā)展。2018年3月，國家能源局、國務院扶貧辦印發(fā)《光伏扶貧電站管理辦法》，意在矯正之前的發(fā)展中光伏扶貧工程存在的諸多亂象，通過及時糾偏對市場秩序進行規(guī)范化管理。文件從光伏扶貧定位、扶貧對象、建設方式、建設資金、建設規(guī)模、電價政策、補貼發(fā)放、目錄管理、建設與運維、政府職責等方面對光伏扶貧的全流程進行了嚴格規(guī)定，同時明確光伏扶貧原則上按照“村級電站”的模式建設，不再有“集中式電站”的形式。明確光伏扶貧電站不得負債建設，企業(yè)不得投資入股，遏制商業(yè)投資攫取利益的行為，保障光伏扶貧電站的收益最大化用于扶貧。

資金之困

2015年3月，國家能源局下發(fā)了《光伏扶貧試點實施方案編制大綱(修訂稿)》，提出由地方政府對戶用和基于農(nóng)業(yè)設施的光伏扶貧項目給予35%初始投資補貼，對大型地面電站給予20%初始投資補貼，國家按等比例進行初始投資補貼配置；同時光伏扶貧項目在還貸期內(nèi)享受銀行全額貼息。目前，我國共探索出4種光伏扶貧類型，即戶用光伏項目、村級光伏電站、光伏農(nóng)業(yè)大棚、集中式光伏電站。2016年，國家有關部門在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎上，將村級光伏電站確定為光伏扶貧的主推方式。

據(jù)統(tǒng)計，在扶貧規(guī)模方面，從2016年的2吉瓦到2017年的4吉瓦，再到2018年的15吉瓦，村級光伏扶貧電站規(guī)模幾乎呈指數(shù)級增長;在幫扶貧困戶數(shù)方面，從2016年的43萬戶、2017年71萬戶到2018年的200萬戶，普及戶數(shù)也在成倍增長。在扶貧金額方面，華夏能源網(wǎng)結(jié)合可查詢到的2018年16省40個最新光伏扶貧項目招標數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，用于光伏扶貧項目的投資高達25.3億元，其扶持力度之巨大，已然讓光伏扶貧成為了打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)的重要抓手。此外，在2018年11月份由13個國家部委、機關聯(lián)合下發(fā)的《關于開展扶貧扶志行動的意見》中，光伏扶貧也被重點提及：規(guī)范光伏扶貧產(chǎn)業(yè)，增強“造血”的能力。

為了積極推進光伏扶貧工作，早在2018年3月份，國家能源局和國務院扶貧辦就曾聯(lián)合發(fā)布《光伏扶貧電站管理辦法》，而后，內(nèi)蒙古、河北、四川、安徽等省市與地區(qū)也陸續(xù)發(fā)布文件積極響應下發(fā)光伏扶貧補助資金。與此同時，中央財政還于2018年11月份就已經(jīng)提前下達全國28個省區(qū)市2019年中央財政專項扶貧資金預算909.78億元。其中，特別安排120億元，重點支持“三州三區(qū)”等深度貧困地區(qū)，給光伏扶貧提供了強大的資金保障。

而事實上，與十大精準扶貧工程中的其他工程不同，光伏發(fā)電行業(yè)屬于資金密集型行業(yè)，投資回報周期較長，目前還嚴重依賴相關補貼政策扶持，同時具有較強的專業(yè)性、技術(shù)性。當光伏遇上扶貧，原本就存在的行業(yè)內(nèi)的問題勢必會變得更加復雜起來。從各企業(yè)的項目執(zhí)行情況來看，不同省份、不同出資模式都會面對不同的款項無法回收問題，墊資建成的項目回款難也成為老生常談，也正因為此，造成企業(yè)后續(xù)貸款難，也成為通病。

挑戰(zhàn)重重

2018年8月，中共中央、國務院下發(fā)《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導意見》，明確“在條件適宜地區(qū)，以貧困村村級光伏電站建設為重點，有序推進光伏扶貧”。當前，光伏扶貧工程的實踐中依然面臨諸多問題和障礙，如何應對挑戰(zhàn)、實現(xiàn)光伏扶貧的高質(zhì)量發(fā)展，事關能否如期打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。在國務院扶貧辦開發(fā)指導司2019年4月發(fā)布的《關于村級光伏扶貧電站發(fā)電情況的通報》中，有37.1%的扶貧電站發(fā)電能力不足理論值的80%。建設質(zhì)量不合格、運維主體責任未落實、運維管理不到位是其主要原因。

光伏扶貧電站的質(zhì)量決定著光伏扶貧項目的收益性和長效性。得益于中國光伏產(chǎn)業(yè)近年來的蓬勃發(fā)展，當前市場上可供選擇的光伏組件、輔件、逆變器等品牌眾多，但質(zhì)量良莠不齊。需要說明的是，劣質(zhì)光伏設備可能在短期內(nèi)符合相關技術(shù)驗收指標、發(fā)電效率符合要求，負面影響不顯著；但是中后期故障概率大大提高，導致運維困難，難以支撐全生命周期的發(fā)電和收益。因此，質(zhì)量保證始終是光伏扶貧項目發(fā)展的根基。光伏扶貧工程推動過程中的監(jiān)管漏洞給質(zhì)量把關帶來困難。實際工作中，存在部分地方政府盲目擴大光伏扶貧對象、打著扶貧名義上項目要補貼、不注重光伏扶貧電站的建設質(zhì)量和運維保障等亂象。2018年4月，國家質(zhì)檢總局和國家標準委聯(lián)合發(fā)布《精準扶貧村級光伏電站技術(shù)導則》和《精準扶貧村級光伏電站管理與評價導則》，標志著我國光伏扶貧領域首次出臺了國家級的規(guī)范標準，并于2018年10月1日起實施。但是另一方面，如何讓參與EPC總承包（含設計、采購、施工）而不作為投資方的光伏企業(yè)在工程周期結(jié)束后對25年扶貧收益負責到底？如何避免逐利的皮包公司低價競標而無法保證質(zhì)量的情況出現(xiàn)？只有及時補上監(jiān)管漏洞，才能助力光伏扶貧走向高質(zhì)量發(fā)展的道路。

另外，實踐中的光伏扶貧資金的分配方式，多由受助群眾直接從村集體領取光伏發(fā)電收益的分紅，形成了一種國家財政直接補貼光伏扶貧電站、光伏電站直接補貼受助困難群眾的現(xiàn)金補貼流程。這種現(xiàn)金補貼流程本質(zhì)上與先前的財政直補困難群眾并無區(qū)別，即悄然演變成了簡單粗放的“輸血式”扶貧。實際上，“輸血式”扶貧雖然見效快，卻難以解決根本上的貧困問題，在對受助困難群眾的發(fā)展性引導方面欠缺，容易養(yǎng)成受助困難群眾的依賴心理，導致“精神貧困”和“越扶越貧”的現(xiàn)象出現(xiàn)，陷入“拉一把”但拉不動、“扶上馬”但扶不起、“送一程”但送不遠的困境，有悖于光伏扶貧的“造血式”初衷。

造血式的動能開發(fā)有限，受助群眾的自身發(fā)展亟待關注。光伏扶貧不僅要讓困難群眾享受光伏扶貧電站的發(fā)電紅利，光伏扶貧電站在其中發(fā)揮著平臺加速和動力作用。通過扶貧電站產(chǎn)生的電能或者資金收益，可以進一步幫助困難群眾通過產(chǎn)業(yè)和勞動的形式實現(xiàn)脫貧，才能幫助群眾從根源上實現(xiàn)脫貧。綜合考慮到當前扶貧工作面臨的挑戰(zhàn)，以“造血式”為導向的光伏扶貧政策和實施過程中存在的“輸血式”傾向之間的差異性應引起重視。

體制與機制因素是決定光伏扶貧政策導向與實際落實之間偏差的關鍵。由于地方政府的換屆周期通常只有5年，對于當下的扶貧任務考核與保障光伏扶貧電站的長期可靠運行缺乏必要的機制約束。即便已有實際運行的光伏電站證明了高質(zhì)量可以帶來長遠的運行和可期收益，但是在政府管理體制層面，缺少將光伏扶貧做成25年長效收益的制度保障和追責問責機制。

地方政府對本地企業(yè)的保護主義現(xiàn)象依然存在。光伏扶貧工程涉及基礎設施投資，資金體量和工程量通常巨大，吸引著光伏行業(yè)的運營商、供應商、建設商等諸多企業(yè)參與。部分地方政府有意愿支持本地的光伏企業(yè)多拿項目、多繳稅收，容易引發(fā)利益輸送，為權(quán)力尋租提供可能，更為相關國家標準的嚴格貫徹埋下風險。只有優(yōu)化和完善行政體制，才能擔負起確保光伏扶貧電站25年收益的責任。

部分地方政府籌措光伏扶貧工程資金存在困難。新政策要求光伏扶貧工程由地方政府出資，以避免逐利性資本的參與給扶貧效果打折扣，但也加重了部分貧困地區(qū)的地方政府財政負擔，導致一些光伏扶貧工程啟動延緩，甚至出現(xiàn)企業(yè)被迫墊資、資金鏈斷裂的情況。另一方面，在光伏扶貧全面鋪開階段，部分地區(qū)采取扶貧指標“先建先得”的政策，導致國家分配的光伏扶貧電站指標難以覆蓋地方建設的光伏扶貧電站，亟須地方政府按照預先承諾對“超建”的光伏扶貧電站予以電價補貼。