今年以來，在穩(wěn)投資的背景下，多地已在加碼推進(jìn)PPP項(xiàng)目，加快制定相關(guān)政策。業(yè)內(nèi)預(yù)計(jì)，伴隨修訂后的PPP操作指南文件發(fā)布等多重因素推動(dòng)之下，PPP即將開啟一輪新的發(fā)展機(jī)遇期。

今年以來，包括廣西、山東、江蘇等地相繼出臺(tái)了規(guī)范或鼓勵(lì)PPP發(fā)展的政策。例如，10月9日，廣西印發(fā)《2020年廣西深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作百日攻堅(jiān)行動(dòng)方案》的通知。通知稱，為確保完成廣西2020年P(guān)PP工作目標(biāo)任務(wù)，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，提高公共服務(wù)水平，實(shí)施2020年廣西深入推進(jìn)PPP工作百日攻堅(jiān)行動(dòng)。

從行業(yè)來看，今年上半年，全國政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)管理庫中，“兩新一重”新入庫項(xiàng)目378個(gè)，投資額6687億元，占全部新入庫項(xiàng)目的84.3%；簽約落地項(xiàng)目192個(gè)、投資額4241億元。PPP模式究竟能為“兩新一重”建設(shè)發(fā)揮怎樣的作用？如何進(jìn)一步釋放PPP的效能？

項(xiàng)目建設(shè)提質(zhì)增效

今年《政府工作報(bào)告》明確提出，重點(diǎn)支持既促消費(fèi)惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)。

“‘兩新一重’項(xiàng)目通常投資規(guī)模大、投資周期長，需要多種融資渠道才能解決長期和巨大的項(xiàng)目資金需求。利用PPP模式，支持民間資本平等參與其中，能精準(zhǔn)完成項(xiàng)目融資需要并持續(xù)發(fā)揮投資效益。”西南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、西財(cái)智庫首席研究員湯繼強(qiáng)表示，PPP模式只有當(dāng)項(xiàng)目已經(jīng)完成并得到政府批準(zhǔn)使用后，私營部門才能開始獲得收益，因此能夠在確保質(zhì)量前提下有效提高資金效率并能降低工程造價(jià)，減少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。

此外，自2014年以來，PPP推進(jìn)工作取得良好成效，對(duì)新時(shí)期城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展起到了重大促進(jìn)作用。PPP在不顯著增加地方政府債務(wù)杠桿情況下，有效發(fā)揮大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施投資的補(bǔ)短板作用，對(duì)于當(dāng)前穩(wěn)增長和穩(wěn)就業(yè)具有重要意義。

更加注重規(guī)范管理

PPP助力“兩新一重”背后，是其不斷規(guī)范的運(yùn)行管理機(jī)制。“自推廣PPP以來，相關(guān)管理部門通過改革理念推廣、頂層制度設(shè)計(jì)、項(xiàng)目規(guī)范管理、國際合作深化等，初步建成PPP大市場。”國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、中國科學(xué)院大學(xué)中國PPP研究中心主任孟春表示，PPP通過引入打破壟斷、放寬準(zhǔn)入、鼓勵(lì)競爭、透明公開、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、按效付費(fèi)、全生命周期管理等理念、機(jī)制和工具，為有效推動(dòng)“兩新一重”建設(shè)提供了新動(dòng)力。

今年2月發(fā)布的《關(guān)于加快加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目入庫和儲(chǔ)備管理工作的通知》要求加快項(xiàng)目入庫進(jìn)度，切實(shí)發(fā)揮PPP項(xiàng)目補(bǔ)短板、穩(wěn)投資作用。同時(shí)要求把住入庫合規(guī)審核關(guān)，落實(shí)好項(xiàng)目全生命周期管理，嚴(yán)防地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

PPP管理信息平臺(tái)也全方位升級(jí)。今年2月17日，全國PPP綜合信息平臺(tái)(新平臺(tái))上線運(yùn)行。新平臺(tái)利用最新信息技術(shù)成果，擴(kuò)展了平臺(tái)架構(gòu)和功能，提高了信息校驗(yàn)度和準(zhǔn)確性，增強(qiáng)了智能監(jiān)管和大數(shù)據(jù)計(jì)算分析能力，便利了信息獲取和關(guān)聯(lián)檢索應(yīng)用。

PPP也更加注重績效。今年3月，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目績效管理操作指引》，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目全生命周期績效管理工作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益。

各地也立足自身實(shí)際，創(chuàng)新管理模式，推動(dòng)PPP更加規(guī)范高效。如，江蘇要求各市縣財(cái)政部門、實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)關(guān)注并始終保持第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)在具體項(xiàng)目全生命周期中的專業(yè)性、獨(dú)立性，防止出現(xiàn)機(jī)構(gòu)自設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、自我評(píng)價(jià)。

仍需持續(xù)深化改革

雖然PPP在助力“兩新一重”建設(shè)方面不斷發(fā)力，管理機(jī)制也進(jìn)一步優(yōu)化升級(jí)，但仍面臨一些挑戰(zhàn)和難題。孟春舉例說，比如PPP立法至今未能出臺(tái)，一些關(guān)鍵性制度需結(jié)合新形勢新問題加以更新等。

“從市場反映情況來看，加快推動(dòng)PPP立法是各方的強(qiáng)烈期盼，對(duì)推動(dòng)PPP高質(zhì)量發(fā)展能夠起到關(guān)鍵性作用。同時(shí)，要完善政策體系，盡快更新或制定地方呼吁較高的操作指南、財(cái)政承受能力論證指引、物有所值評(píng)價(jià)指引、績效管理指引、標(biāo)準(zhǔn)化合同等。”孟春建議。

中國財(cái)政科學(xué)研究院PPP研究所所長彭程彭程認(rèn)為，當(dāng)前各地方、各參與主體對(duì)PPP的本質(zhì)、作用和運(yùn)行機(jī)制等各方面的理解還有差別，導(dǎo)致項(xiàng)目在推進(jìn)過程中交易成本增加，因此需要進(jìn)一步凝聚更廣泛共識(shí)。

同時(shí)，一些PPP項(xiàng)目也面臨落地難、融資難困境。“項(xiàng)目融資難有市場原因，也有項(xiàng)目自身原因。一些地方政府選擇、發(fā)起和準(zhǔn)備PPP項(xiàng)目的主觀性較強(qiáng)，項(xiàng)目不盡科學(xué)。”彭程認(rèn)為，當(dāng)前現(xiàn)金流充沛且穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲(chǔ)備略顯不足。

交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)缺乏靈活性，PPP資產(chǎn)缺乏流動(dòng)性，金融機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管創(chuàng)新不足等也是融資難的重要原因。對(duì)此，彭程建議，“要加快建立PPP資產(chǎn)交易機(jī)制，這是吸引財(cái)務(wù)投資人投資、優(yōu)化交易結(jié)構(gòu)和降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。此外，進(jìn)一步鼓勵(lì)PPP模式與我國背景相結(jié)合的模式創(chuàng)新和發(fā)展，探索PPP與專項(xiàng)債等財(cái)政、金融工具相結(jié)合的統(tǒng)籌運(yùn)用模式。”

“要確保‘兩新一重’PPP項(xiàng)目質(zhì)量，就要使其符合國家發(fā)展大局，把握好民生所需和未來所向，既為民眾提供不可或缺的公共產(chǎn)品和服務(wù)，也為實(shí)現(xiàn)國內(nèi)大循環(huán)和國內(nèi)國際雙循環(huán)提供必備的公共基礎(chǔ)設(shè)施。”湯繼強(qiáng)認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)“兩新一重”PPP項(xiàng)目全生命周期的績效目標(biāo)和指標(biāo)管理、項(xiàng)目績效監(jiān)控、項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等。