在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)高速發(fā)展的大背景下，中國(guó)的鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、水利電力工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市建筑群等工業(yè)設(shè)施和城市建設(shè)發(fā)展迅猛，由此引發(fā)的建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源相關(guān)爭(zhēng)議也日益增多。如何妥善解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展與礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、礦業(yè)權(quán)人權(quán)益保護(hù)之間的矛盾，平衡社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與礦產(chǎn)資源供給保障之間的關(guān)系，成為擺在建設(shè)單位和礦業(yè)權(quán)人面前的一道難題。筆者結(jié)合自己辦案經(jīng)驗(yàn)和對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)、政策以及公開案例的研究，針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源權(quán)益索賠問(wèn)題，分別站在礦業(yè)權(quán)人、建設(shè)單位角度，就各方關(guān)心的問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)梳理和分析，以饗讀者。
《中華人民共和國(guó)民法典》第三百二十九條規(guī)定：依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)。當(dāng)探礦權(quán)人的勘查區(qū)塊或采礦權(quán)人的礦權(quán)范圍與鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、水利電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市建筑群、大型建筑及其他建設(shè)工程等發(fā)生重疊、被建設(shè)項(xiàng)目部分或全部壓覆，導(dǎo)致探礦權(quán)人無(wú)法正常實(shí)施探礦工作或采礦權(quán)人無(wú)法進(jìn)行正常的采礦工程，甚至完全喪失繼續(xù)探礦或采礦的權(quán)利或能力時(shí)，礦業(yè)權(quán)人就擁有依法獲得賠償或補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。實(shí)踐中，在礦業(yè)權(quán)人遇到建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源的情況下，往往處于相對(duì)弱勢(shì)和被動(dòng)的地位，不知該如何進(jìn)行索賠以維護(hù)自己合法權(quán)益。以下筆者就礦業(yè)權(quán)人索賠涉及的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題進(jìn)行解析：
如何確定建設(shè)項(xiàng)目
壓覆礦產(chǎn)權(quán)益索賠的對(duì)象
礦業(yè)權(quán)人在建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦業(yè)權(quán)益索賠時(shí)，面臨的第一個(gè)問(wèn)題就是該向誰(shuí)索賠？
原國(guó)土資源部發(fā)布的《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)【2010】137號(hào)，簡(jiǎn)稱“137號(hào)文”）中規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時(shí)與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。從137號(hào)文的規(guī)定的字面意思來(lái)看，在建設(shè)項(xiàng)目壓覆設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源時(shí)，應(yīng)當(dāng)由新的土地使用權(quán)人來(lái)簽訂補(bǔ)償協(xié)議，承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。
實(shí)踐中，由誰(shuí)來(lái)作為壓覆補(bǔ)償、賠償責(zé)任的承擔(dān)主體，并不能一目了然，往往需要認(rèn)真分析才能撥云見日，通過(guò)揭開建設(shè)項(xiàng)目背后各相利益方之間的內(nèi)部協(xié)議來(lái)確定誰(shuí)才是真正的責(zé)任承擔(dān)主體。
以鐵路、公路等公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目為例。通常，鐵路、公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)會(huì)涉及多方主體，有項(xiàng)目建設(shè)單位、有委托代建單位、有項(xiàng)目管理部，還有地方政府為征地拆遷、協(xié)調(diào)補(bǔ)償問(wèn)題等成立的指揮部。真正應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補(bǔ)償、賠償責(zé)任的主體往往“躲在后面”，與礦業(yè)權(quán)人有直接接觸的是在現(xiàn)場(chǎng)工作的項(xiàng)目管理部的工作人員和指揮部的工作人員。
在這種情況下，很多礦業(yè)權(quán)人通常無(wú)法分辨應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)自己的損失，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)因找錯(cuò)索賠對(duì)象，而被法院駁回訴訟請(qǐng)求的情形。
多數(shù)情況下，本著誰(shuí)受益誰(shuí)賠償（補(bǔ)償）的原則，法院會(huì)將建設(shè)項(xiàng)目的業(yè)主方（建設(shè)單位）認(rèn)定為賠償（補(bǔ)償）的責(zé)任主體。但是，如果出現(xiàn)建設(shè)單位與其他單位簽署了代建協(xié)議，約定建設(shè)項(xiàng)目壓覆補(bǔ)償?shù)氖乱擞纱▎挝粊?lái)負(fù)責(zé)處理，礦業(yè)權(quán)人就擁有了向建設(shè)單位或代建單位索賠的選擇權(quán)。在這樣的情況下，礦業(yè)權(quán)人可以根據(jù)實(shí)際情況，綜合考慮兩個(gè)單位的溝通成本、訴訟管轄及執(zhí)行能力等各種客觀因素來(lái)選擇確定責(zé)任承擔(dān)主體。
此外，在地方招商引資項(xiàng)目和一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目中，為了創(chuàng)造更好的營(yíng)商環(huán)境，吸引企業(yè)來(lái)投資，地方政府往往會(huì)突破常規(guī)，幫助企業(yè)解決好項(xiàng)目用地有關(guān)的所有糾紛和補(bǔ)償事宜，由當(dāng)?shù)卣鳛閴焊惭a(bǔ)償?shù)呢?zé)任主體，主動(dòng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。
應(yīng)該主張賠償還是要補(bǔ)償
當(dāng)?shù)V業(yè)權(quán)人的勘查區(qū)塊或礦區(qū)被建設(shè)項(xiàng)目壓覆時(shí)，礦業(yè)權(quán)人究竟該主張賠償還是補(bǔ)償是礦業(yè)權(quán)人面對(duì)索賠時(shí)的第二個(gè)重要問(wèn)題。司法審判中，法院判定賠償還是補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)在于建設(shè)單位是否構(gòu)成侵權(quán)。如建設(shè)單位或其他責(zé)任承擔(dān)主體構(gòu)成侵權(quán)，則需要賠償?shù)V業(yè)權(quán)人的損失；如建設(shè)單位或其他責(zé)任承擔(dān)主體不構(gòu)成侵權(quán)，則只需要補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人的損失。賠償具有懲罰性質(zhì)，故通常其賠償?shù)姆秶c額度要大于補(bǔ)償。
一般侵權(quán)行為的構(gòu)成要件包括：有加害行為、有損害事實(shí)的存在、加害行為與損害事實(shí)之間有因果關(guān)系、行為人主觀上有過(guò)錯(cuò)4個(gè)方面。具體到壓覆礦產(chǎn)資源侵權(quán)，則構(gòu)成要件為：建設(shè)項(xiàng)目壓覆了礦業(yè)權(quán)人的勘查區(qū)塊或礦區(qū)、建設(shè)單位或其他責(zé)任承擔(dān)主體主觀上存在過(guò)錯(cuò)、礦業(yè)權(quán)人有實(shí)際損害發(fā)生、壓覆事實(shí)和損害事實(shí)之間有因果關(guān)系。
礦業(yè)權(quán)人針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源相關(guān)權(quán)益的索賠，無(wú)論是主張賠償還是補(bǔ)償，都必須滿足建設(shè)項(xiàng)目壓覆了礦業(yè)權(quán)人的勘查區(qū)塊或礦區(qū)、礦業(yè)權(quán)人有實(shí)際損害發(fā)生、壓覆事實(shí)和損害事實(shí)之間有因果關(guān)系3個(gè)客觀要件。賠償與補(bǔ)償?shù)膮^(qū)別在于建設(shè)單位或其他責(zé)任承擔(dān)主體主觀上是否存在過(guò)錯(cuò)。如果主觀上存在過(guò)錯(cuò)，則可認(rèn)定為賠償。如果主觀上不存在過(guò)錯(cuò)，則認(rèn)定為補(bǔ)償。
司法審判實(shí)踐中，法院通常認(rèn)為只要建設(shè)單位在建設(shè)項(xiàng)目開工之前，依法履行了壓覆重要礦產(chǎn)資源報(bào)批手續(xù)、建設(shè)單位或其他責(zé)任主體與礦業(yè)權(quán)人達(dá)成了補(bǔ)償協(xié)議或者達(dá)成補(bǔ)償意向，就認(rèn)為建設(shè)單位和其他責(zé)任主體盡到了注意義務(wù)，缺乏過(guò)錯(cuò)要件，因而不構(gòu)成侵權(quán)，礦業(yè)權(quán)人只能要求建設(shè)單位或其他責(zé)任承擔(dān)主體承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。建設(shè)單位若在建設(shè)項(xiàng)目工程開工之前沒有履行正常的報(bào)批手續(xù)，則礦業(yè)權(quán)人可以主張建設(shè)單位或其他責(zé)任承擔(dān)主體的行為構(gòu)成侵權(quán)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。
如何確定索賠范圍
對(duì)于礦業(yè)權(quán)人來(lái)說(shuō)，建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源造成的損害主要包括：①使得已繳納的價(jià)款/權(quán)益金、礦權(quán)轉(zhuǎn)讓款（如有）、已經(jīng)發(fā)生的勘探投入、已經(jīng)支付的土地使用費(fèi)（土地出讓金或租金、青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)）和拆遷費(fèi)用等前期投入歸于部分或全部無(wú)效；②礦業(yè)權(quán)人已經(jīng)投入的采選設(shè)施設(shè)備（建筑物、道路、巷道工程、選礦廠、尾礦庫(kù)等）無(wú)法利用或利用率降低；③增加了搬遷采選設(shè)施的費(fèi)用；④預(yù)期的礦業(yè)開發(fā)收益或探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)所得減少或滅失等；⑤增加了裁員減員的員工安置費(fèi)；⑥停工損失費(fèi)等。
在礦產(chǎn)資源被合法壓覆且我國(guó)對(duì)壓覆補(bǔ)償范圍尚無(wú)法律、行政法規(guī)明確規(guī)定的情況下，法院通常會(huì)本著相對(duì)公平原則，兼顧公共利益和礦業(yè)權(quán)人利益，參考原國(guó)土資源部發(fā)布的《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)〔2010〕137號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“137號(hào)文”）的規(guī)定、建設(shè)單位或其他責(zé)任承擔(dān)主體與礦業(yè)權(quán)人達(dá)成的補(bǔ)償協(xié)議或補(bǔ)償意向書、第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)的咨詢報(bào)告，以及礦業(yè)權(quán)人自身的訴求等方面的因素，來(lái)綜合考慮確定索賠的范圍。
建設(shè)單位若在建設(shè)項(xiàng)目工程開工之前沒有履行正常的報(bào)批手續(xù)，則礦業(yè)權(quán)人可以主張建設(shè)單位或其他責(zé)任承擔(dān)主體的行為構(gòu)成侵權(quán)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，向礦業(yè)權(quán)人賠償?shù)姆秶凑涨謾?quán)損害賠償?shù)囊?guī)則確定?！睹穹ǖ洹返谝磺б话侔耸臈l規(guī)定：“侵害他人財(cái)產(chǎn)的，財(cái)產(chǎn)損失按照損失發(fā)生時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格或者其他合理方式計(jì)算。”司法實(shí)務(wù)中，壓覆礦產(chǎn)資源侵權(quán)案件雖然也受到一般侵權(quán)的“填平補(bǔ)齊”原則的約束，但考慮到建設(shè)單位的壓覆行為涉及到個(gè)人利益和國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的沖突，法院也會(huì)經(jīng)過(guò)充分考慮并適當(dāng)平衡好各方的利益。
索賠的路徑和程序
礦業(yè)權(quán)人在遭遇建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源，其合法的勘探和開發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益被損害之后，可以通過(guò)以下方式或途徑來(lái)主張自己的權(quán)益：
首先，在地方政府的主持下，與建設(shè)單位進(jìn)行友好協(xié)商，是建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源索賠的必經(jīng)之路。絕大多數(shù)的建設(shè)項(xiàng)目壓覆索賠爭(zhēng)議，都是通過(guò)友好協(xié)商解決的。這樣做的溝通成本相對(duì)低、解決問(wèn)題的效率相對(duì)高。但也可能因?yàn)榻ㄔO(shè)單位處于相對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，如果沒有礦業(yè)律師、礦業(yè)權(quán)評(píng)估師、地質(zhì)采礦工程師等專業(yè)人士的協(xié)助，礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益得不到充分保障。
其次，在雙方無(wú)法通過(guò)友好協(xié)商對(duì)于索賠的條件達(dá)成一致意見時(shí)，礦業(yè)權(quán)人可以通過(guò)訴訟來(lái)索賠。通過(guò)訴訟解決不需要與建設(shè)方達(dá)成一致，礦業(yè)權(quán)人可依自己的意志，向有管轄權(quán)的人民法院提起訴訟來(lái)主張自己的權(quán)益，但往往耗時(shí)較長(zhǎng)，一個(gè)案件一審、二審到再審，需要數(shù)年之久。
第三，為了高效解決雙方的爭(zhēng)議，且保持爭(zhēng)議解決的私密性，礦業(yè)權(quán)人可以嘗試與建設(shè)單位達(dá)成仲裁協(xié)議，通過(guò)仲裁方式來(lái)解決。依據(jù)《中華人民共和國(guó)仲裁法》的相關(guān)規(guī)定，仲裁采取一裁終局制，正常情況下半年到一年即可完成整個(gè)仲裁程序，如果采取簡(jiǎn)易程序半年之內(nèi)即可完成。
此外，由于建設(shè)項(xiàng)目壓覆礦產(chǎn)資源權(quán)益索賠相對(duì)復(fù)雜，涉及的專業(yè)技術(shù)問(wèn)題較多，礦業(yè)權(quán)人在索賠的過(guò)程中，應(yīng)該注意充分發(fā)揮地學(xué)專家、礦業(yè)權(quán)評(píng)估師、律師的重要作用，以協(xié)助礦業(yè)權(quán)人通過(guò)合法途徑獲得充分且合理賠償。
（作者單位：北京市雨仁律師事務(wù)所）