今年7月14日，歐委會(huì)將公布設(shè)立碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）的立法草案。這將是歐盟對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收“碳關(guān)稅”進(jìn)入立法程序的重要節(jié)點(diǎn)。預(yù)計(jì)歐盟將在2022年完成立法，從2023年開始實(shí)施相關(guān)措施。
　　近日，歐洲學(xué)者在研究一份流出的歐盟碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制立法草案文本（下稱“流出稿”）。它包含12章45節(jié)和5個(gè)技術(shù)性附件。歐委會(huì)拒該文件置評(píng)。有分析人士認(rèn)為，它可能是歐委會(huì)故意外泄以試探各界反應(yīng)。此稿應(yīng)是歐盟內(nèi)部擺上桌面進(jìn)行討論的基礎(chǔ)。雖然不排除一個(gè)月后正式采納的文本可能有較大改動(dòng)，但此稿仍是目前了解歐盟碳關(guān)稅規(guī)則的佳可獲得信息。此前筆者的一些分析預(yù)判也藉此稿得以驗(yàn)證 。
　　一． 背景信息
　　碳關(guān)稅是個(gè)通俗叫法，它的正式名稱是“碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制”（CBAM）。它的本質(zhì)是對(duì)進(jìn)口到歐盟的產(chǎn)品加稅，以使進(jìn)口產(chǎn)品和歐盟產(chǎn)品在溫室氣體減排成本上扯平。歐盟力推CBAM的理由是防止“碳泄漏”，即指由于歐盟執(zhí)行嚴(yán)格的溫室氣體減排政策，會(huì)導(dǎo)致歐盟企業(yè)轉(zhuǎn)移到減排政策更寬松的國(guó)家（產(chǎn)業(yè)外流），或?qū)е鲁袚?dān)較低排放成本的進(jìn)口產(chǎn)品沖擊歐盟市場(chǎng)和產(chǎn)業(yè)（市場(chǎng)份額替代）。在下文中，將以CBAM指代歐盟的碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制，即俗稱的碳關(guān)稅。
　　2021年3月10號(hào)，歐洲議會(huì)通過了設(shè)立CBAM的原則性決議。按照時(shí)間表，原定于6月底公布立法草案，現(xiàn)改為7月14日公布。
　　二． CBAM的產(chǎn)品范圍和對(duì)中國(guó)影響、適用國(guó)別
　　要點(diǎn)1：措施范圍限于水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁
　　根據(jù)流出稿的附件一，CBAM的適用范圍將限于進(jìn)口的水泥、電力、化肥、鋼鐵和鋁。
　　這是一個(gè)縮水的產(chǎn)品范圍，表明歐盟對(duì)CBAM采取了相當(dāng)保守和謹(jǐn)慎的態(tài)度。此前，歐洲議會(huì)在原則性《決議》中表示，CBAM應(yīng)適用于歐盟排放交易體系（ETS）所覆蓋的所有產(chǎn)品，包括這些產(chǎn)品嵌入半成品或終產(chǎn)品時(shí)；應(yīng)該覆蓋電力和能源密集行業(yè)，如水泥、鋼鐵、鋁、煉油、造紙、玻璃、化工和化肥。而流出稿的產(chǎn)品范圍小于歐盟ETS的產(chǎn)品范圍，也未納入煉油、造紙、玻璃和化工這幾類具有高碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)品。
　　根據(jù)流出稿所列的產(chǎn)品編碼審視歐盟的進(jìn)口情況，可得出兩個(gè)結(jié)論。，中國(guó)雖然是歐盟的大貿(mào)易伙伴，但不是受CBAM影響大的國(guó)家。2020年對(duì)歐盟出口相關(guān)產(chǎn)品多（以出口額計(jì)）的5個(gè)國(guó)家是：俄羅斯、英國(guó)、土耳其、中國(guó)和韓國(guó)。第二，CBAM對(duì)中國(guó)出口的影響集中于鋼鐵和鋁行業(yè)。2020年中國(guó)向歐盟出口相關(guān)產(chǎn)品總值18.78億歐元，其中99.79%為鋼鐵和鋁（鋼鐵7.06億歐元，37.61%；鋁11.68億歐元，62.18%）。碳關(guān)稅會(huì)重塑市場(chǎng)格局。如果中國(guó)的鋼鐵和鋁行業(yè)能夠在碳減排方面于其他對(duì)歐出口國(guó)（如俄羅斯和土耳其），則可籍CBAM轉(zhuǎn)化為成本優(yōu)勢(shì)，取代后者在歐盟的市場(chǎng)份額。
　　產(chǎn)品范圍存在變數(shù)。目前很難預(yù)測(cè)CBAM法規(guī)經(jīng)過立法程序（政治博弈）后終確定的范圍。而且法規(guī)通過后產(chǎn)品范圍仍可修訂和擴(kuò)充。上述影響分析僅基于流出版草案。如果增加管制產(chǎn)品或延伸至含有管制產(chǎn)品成分的下游產(chǎn)品，則影響很可能發(fā)生質(zhì)變。
　　國(guó)別豁免：根據(jù)流出稿第2節(jié)，CBAM只豁免充分融入歐盟排放交易體系（ETS）的非歐盟國(guó)家，以及和歐盟建立了碳市場(chǎng)掛鉤（linking）的國(guó)家。附件二規(guī)定，CBAM不適用于原產(chǎn)于冰島、列支敦士登、挪威和瑞士以及6個(gè)歐盟海外領(lǐng)地的進(jìn)口產(chǎn)品。冰島、列支敦士登和挪威是歐洲經(jīng)濟(jì)區(qū)（EEA）國(guó)家，是歐盟ETS的一部分，瑞士和歐盟已經(jīng)建立了碳市場(chǎng)掛鉤。此前歐洲議會(huì)的《決議》強(qiáng)調(diào)應(yīng)給予不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼發(fā)展中國(guó)家特殊待遇。這一點(diǎn)在流出稿中沒有體現(xiàn)。
　　三． “納稅”流程
　　要點(diǎn)2：進(jìn)口商承擔(dān)納稅義務(wù)
　　支付CBAM的義務(wù)由進(jìn)口商承擔(dān)。進(jìn)口商需首先獲得從事CBAM管控產(chǎn)品進(jìn)口業(yè)務(wù)的資格。進(jìn)口商要向歐盟專門成立的CBAM行政機(jī)關(guān)注冊(cè)登記，經(jīng)批準(zhǔn)后成為“授權(quán)申報(bào)人”（注冊(cè)進(jìn)口商）才能進(jìn)口相關(guān)產(chǎn)品。每一個(gè)注冊(cè)進(jìn)口商將在CBAM管理系統(tǒng)中有一個(gè)獨(dú)立的賬戶。
　　要點(diǎn)3：進(jìn)口產(chǎn)品的碳價(jià)與歐盟碳價(jià)掛鉤
　　針對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品中所含的每一噸碳排放，進(jìn)口商都向CBAM行政機(jī)關(guān)購買一張CBAM電子憑證。CBAM行政機(jī)關(guān)將計(jì)算每周歐盟拍賣排放額度的平均結(jié)算價(jià)格，并在每周的后一個(gè)工作日公布，該價(jià)格即作為下一周出售的CBAM電子憑證的價(jià)格。每一張CBAM電子憑證都有獨(dú)立的編號(hào)。進(jìn)口商購買CBAM電子憑證的數(shù)量、價(jià)格和日期均記錄在它的CBAM系統(tǒng)賬戶里。
　　至此，CBAM的另外三種可能形態(tài)已被排除，即：1、關(guān)稅（固定稅率）；2、產(chǎn)品消費(fèi)稅；3、將進(jìn)口產(chǎn)品直接納入歐盟排放交易系統(tǒng)。
　　要點(diǎn)4：碳價(jià)不是在產(chǎn)品進(jìn)口時(shí)支付，而是按年度統(tǒng)一結(jié)算
　　在進(jìn)口產(chǎn)品清關(guān)時(shí)，進(jìn)口商并不需要繳納CBAM電子憑證。換言之，碳關(guān)稅并不是在產(chǎn)品進(jìn)口環(huán)節(jié)逐筆征收，而是在第二年的1到5月期間統(tǒng)一結(jié)算。流出稿第6節(jié)規(guī)定，在每年5月31日之前，進(jìn)口商須向CBAM行政機(jī)關(guān)申報(bào)：1、上一日歷年度其進(jìn)口產(chǎn)品中所含的碳排放量；2、將要繳納的與上述排放量相對(duì)應(yīng)的CBAM電子憑證數(shù)量。進(jìn)口商保證在5月31日前，在它的CBAM系統(tǒng)賬戶上有足量的CBAM電子憑證。這意味著進(jìn)口商晚可拖到5月底再購買CBAM電子憑證。有一條有趣且重要的規(guī)定是，進(jìn)口商應(yīng)按照購買時(shí)間的先后順序繳納CBAM電子憑證。這大概是意在抑制投機(jī)行為。
　　電子憑證的回購和清零。流出稿第25節(jié)規(guī)定，在年度清繳之后，應(yīng)進(jìn)口商之要求，CBAM行政機(jī)關(guān)應(yīng)回購進(jìn)口商賬戶上多余的電子憑證，回購價(jià)格為進(jìn)口商購買該電子憑證時(shí)所支付的價(jià)格。但是，回購數(shù)量不能超過進(jìn)口商在上一年度購買的電子憑證總數(shù)的10%。如果回購后進(jìn)口商的賬戶上仍有多余的電子憑證（即超過上年購買總數(shù)10%的部分），則應(yīng)由CBAM行政機(jī)關(guān)在7月31日之前清零。
　　上述強(qiáng)制“流量清零”政策比較激進(jìn)和武斷，大概會(huì)引發(fā)較大反彈。從現(xiàn)有規(guī)定看，就是要進(jìn)口商量出為入購買電子憑證，如果買的太多，那么年度清繳后一部分剩余的電子憑證可能會(huì)被直接作廢。
　　四． 排放量計(jì)算準(zhǔn)則
　　要點(diǎn)5：鼓勵(lì)出口企業(yè)證明實(shí)際排放量，否則套用歐盟差表現(xiàn)
　　前面講到，每年5月底之前，進(jìn)口商須申報(bào)上一年度進(jìn)口產(chǎn)品的溫室氣體排放量，作為繳納CBAM電子憑證數(shù)量的依據(jù)。排放量是“稅基”，計(jì)算公式如下：
　　排放量（噸二氧化碳）=質(zhì)量（噸、兆瓦時(shí)）×排放強(qiáng)度（噸二氧化碳/噸、噸二氧化碳/兆瓦時(shí)）
　　原則上，排放量的計(jì)算應(yīng)基于進(jìn)口產(chǎn)品的實(shí)際排放強(qiáng)度。但是，如果申報(bào)的實(shí)際排放強(qiáng)度無法被核實(shí)（如數(shù)據(jù)缺失），則套用默認(rèn)的排放強(qiáng)度。
　　流出稿所設(shè)定的默認(rèn)排放強(qiáng)度頗具懲罰性。附件三規(guī)定，默認(rèn)排放強(qiáng)度參照歐盟同行業(yè)中排放水平高的10%的企業(yè)。換言之，參照歐盟企業(yè)中減排“劣等生”的排放強(qiáng)度。這正好是把歐盟向境內(nèi)企業(yè)分配免費(fèi)排放額度的標(biāo)桿翻了個(gè)個(gè)——參照歐盟同行業(yè)中排放水平低的10%的企業(yè)。如果這個(gè)默認(rèn)排放強(qiáng)度被終采納，則出口企業(yè)有較大的動(dòng)力提供實(shí)際排放數(shù)據(jù)。
　　補(bǔ)充信息：與其他產(chǎn)品相反，進(jìn)口電力的排放量計(jì)算優(yōu)先使用默認(rèn)值。但此事與中國(guó)無關(guān)。
　　要點(diǎn)6：在排放量基礎(chǔ)上，扣除歐盟免費(fèi)排放額度和進(jìn)口產(chǎn)品在生產(chǎn)國(guó)已付之碳價(jià)
　　CBAM的目的是讓進(jìn)口產(chǎn)品承擔(dān)和歐盟產(chǎn)品相同的排放成本。為了保護(hù)歐盟的高能耗/貿(mào)易暴露（EITE）產(chǎn)業(yè)免受碳泄漏的影響，歐盟向這些行業(yè)發(fā)放了大量免費(fèi)排放額度。企業(yè)用盡免費(fèi)額度之后，額外排放才需要負(fù)擔(dān)成本。在這種情況下，如果對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品的排放量全部征收CBAM，就會(huì)使歐盟企業(yè)獲得雙重保護(hù)。因此，流出稿第37節(jié)規(guī)定，在進(jìn)口商應(yīng)繳的CBAM電子憑證數(shù)量中，應(yīng)扣除歐盟同類產(chǎn)品企業(yè)獲得的免費(fèi)排放額度。這可以理解為稅基調(diào)整。如下圖所示。
　　同理，如果進(jìn)口產(chǎn)品在其生產(chǎn)國(guó)已經(jīng)承擔(dān)了的排放成本，那么這部分成本也應(yīng)當(dāng)扣除。否則，進(jìn)口產(chǎn)品承擔(dān)的排放成本就會(huì)高于歐盟同類產(chǎn)品承擔(dān)的排放成本，即出現(xiàn)“雙重征稅”問題。因此，流出稿第9節(jié)規(guī)定，進(jìn)口商在應(yīng)繳的CBAM電子憑證數(shù)量中，可扣減進(jìn)口產(chǎn)品在其生產(chǎn)國(guó)已實(shí)際支付的碳價(jià)。這可以理解為稅額抵扣。
　　值得注意的是，根據(jù)歐盟對(duì)“碳價(jià)”的定義，它只承認(rèn)以碳稅或排放額度形式存在的、可量化的碳價(jià)。對(duì)于此類碳價(jià)，歐盟可與第三國(guó)通過協(xié)商，分行業(yè)達(dá)成共識(shí)。另一方面，碳稅和排放額度之外的其他政策措施雖然也會(huì)使企業(yè)承擔(dān)隱形排放成本，但歐盟并不承認(rèn)這種難以量化的碳價(jià)。
　　要點(diǎn)7：出口企業(yè)可申請(qǐng)獲得“單獨(dú)稅率”
　　流出稿第11節(jié)規(guī)定，依第三國(guó)生產(chǎn)廠商的申請(qǐng)，CBAM行政機(jī)關(guān)可認(rèn)定該廠商生產(chǎn)的各類產(chǎn)品的實(shí)際排放強(qiáng)度，并將該廠商登記于CBAM管理系統(tǒng)中。上述認(rèn)定結(jié)論的有效期為2年。
　　這一點(diǎn)非常重要。經(jīng)由歐盟官方認(rèn)定的實(shí)際排放強(qiáng)度，進(jìn)口商可在2年內(nèi)直接用于申報(bào)，而不必再經(jīng)過第三方核查，這可以為進(jìn)口商節(jié)省大量精力和費(fèi)用。
　　這種“單獨(dú)稅率”機(jī)制的可行性在于，以目前設(shè)定的CBAM產(chǎn)品范圍看，涉及的出口企業(yè)大概不會(huì)很多，可能不至于給CBAM行政機(jī)關(guān)帶來難以消納的工作量。
　　要點(diǎn)8：排放既包含直接排放也包含間接排放
　　這是一個(gè)技術(shù)問題。流出稿對(duì)“排放”的定義是，在產(chǎn)品及其上游產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中釋放的直接排放和間接排放。附件三按照“簡(jiǎn)單產(chǎn)品”和“復(fù)雜產(chǎn)品”給出了兩個(gè)排放量計(jì)算公式，并對(duì)公式中的各要素做了原則性解釋。但是整個(gè)文件中卻未見對(duì)“簡(jiǎn)單產(chǎn)品”和“復(fù)雜產(chǎn)品”的定義。
　　原則上，計(jì)算排放量時(shí)應(yīng)計(jì)入產(chǎn)品在生產(chǎn)過程中：1、產(chǎn)生的直接排放；2、消耗的外購熱力和制冷的排放；3、消耗的電力的排放；4、使用的投入物的排放（僅適用于復(fù)雜產(chǎn)品）。在計(jì)算消耗電力的排放量時(shí)，默認(rèn)依據(jù)各國(guó)的電力結(jié)構(gòu)的平均排放密度。歐盟將每年公布這一數(shù)據(jù)。
　　筆者認(rèn)為，計(jì)算上游投入物的排放將是一個(gè)非常棘手的問題，會(huì)給出口企業(yè)和CBAM行政機(jī)關(guān)都帶來很大負(fù)擔(dān)。另外還應(yīng)注意，中國(guó)的電力結(jié)構(gòu)中煤電比例占60%—70%，而歐盟的煤電比例只有10%—20%。關(guān)于排放量的具體算法，終要看CBAM法規(guī)出臺(tái)后歐盟進(jìn)一步制定的指導(dǎo)細(xì)則。
　　五． 執(zhí)法
　　要點(diǎn)9：有防范“偷逃稅”的程序性措施
　　保證金：在進(jìn)口商注冊(cè)并取得進(jìn)口資質(zhì)的環(huán)節(jié)，對(duì)于新設(shè)立或有違法記錄的公司，CBAM行政機(jī)關(guān)可要求其提交保證金，以確保其履行支付義務(wù)。
　　申報(bào)前核查：進(jìn)口商申報(bào)的排放量、出口企業(yè)申請(qǐng)由CBAM行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的實(shí)際排放量（單獨(dú)稅率），都要經(jīng)過歐盟認(rèn)證的獨(dú)立核查機(jī)構(gòu)的核查。
　　申報(bào)后審查：在申報(bào)完成后，進(jìn)口商還應(yīng)將相關(guān)記錄保留4年（不包括申報(bào)當(dāng)年）。在此期間，CBAM行政機(jī)關(guān)可對(duì)申報(bào)的排放量進(jìn)行審查，必要時(shí)可進(jìn)行實(shí)地核查。
　　懲罰措施：如果進(jìn)口商未按期足額繳納CBAM電子憑證，或提供虛假信息，將被處以三倍付款（以上年電子憑證的均價(jià)計(jì)）并補(bǔ)足未交的電子憑證，即補(bǔ)一罰三。
　　要點(diǎn)10：有類似反傾銷制度的進(jìn)口調(diào)查
　　歐盟產(chǎn)業(yè)可指控進(jìn)口商有不實(shí)申報(bào)或規(guī)避行為，申請(qǐng)CBAM行政機(jī)關(guān)發(fā)起進(jìn)口調(diào)查。行政機(jī)關(guān)也可以自主發(fā)起調(diào)查。行政機(jī)關(guān)立案調(diào)查后，歐盟產(chǎn)業(yè)和行政機(jī)關(guān)均可要求海關(guān)對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行登記，以便后續(xù)采取措施。
　　CBAM行政機(jī)關(guān)在做出裁定的過程中，可要求利害關(guān)系方補(bǔ)充提供信息，利害關(guān)系方應(yīng)有陳述意見的機(jī)會(huì)。行政機(jī)關(guān)做出不利裁定時(shí)應(yīng)陳述理由并告知上訴權(quán)利。
　　行政機(jī)關(guān)做出裁定后，利害關(guān)系方有2個(gè)月的上訴期。上訴有行政復(fù)議和法庭訴訟兩條途徑可選。如果直接選擇法庭訴訟則不可申請(qǐng)行政復(fù)議。
　　六． 過渡期
　　要點(diǎn)11：過渡期的政策很不明朗，有可能比較簡(jiǎn)單粗暴
　　從這一稿看，歐盟對(duì)政策過渡期的問題沒有想好。相關(guān)章節(jié)的題目就很說明問題：“第十二章 初始過渡期；注：完整的第十二章正在制定中，等待政治指導(dǎo)；章節(jié)文本只是嘗試性的。”
　　從目前文字看，過渡期為3年，過渡期的措施與前文講到的很多措施背道而馳。1、CBAM是在產(chǎn)品進(jìn)口時(shí)支付，而不是按年度統(tǒng)一結(jié)算；2、根據(jù)默認(rèn)的排放強(qiáng)度計(jì)算排放量，而不是優(yōu)先采用實(shí)際數(shù)據(jù)；3、默認(rèn)排放強(qiáng)度采用歐盟同類產(chǎn)品的平均排放水平，而不是表現(xiàn)差的10%；4、進(jìn)口商先根據(jù)默認(rèn)值計(jì)算排放量并支付CBAM，然后才可以自證其實(shí)際排放量并要求退款；5、同樣，進(jìn)口先支付CBAM，然后才可以要求根據(jù)在原產(chǎn)國(guó)已支付的碳價(jià)退款；6、某出口國(guó)如果認(rèn)為本國(guó)產(chǎn)品的平均排放強(qiáng)度低于歐盟同類產(chǎn)品的排放強(qiáng)度，可主張使用本國(guó)的默認(rèn)排放強(qiáng)度。換言之，針對(duì)某一產(chǎn)品，有可能爭(zhēng)取到一個(gè)全國(guó)性的“優(yōu)惠稅率”，但不可能爭(zhēng)取到企業(yè)的“單獨(dú)稅率”。
　　對(duì)出口企業(yè)而言，CBAM過渡期政策的影響為直接，我們應(yīng)當(dāng)對(duì)此保持密切關(guān)注。
　　七． 結(jié)束語
　　碳關(guān)稅的本質(zhì)是貿(mào)易措施，是全球貿(mào)易規(guī)則制定的一個(gè)新熱點(diǎn)。在這方面，歐盟正在積極成為主導(dǎo)者，其措施會(huì)有很強(qiáng)的域外效力。中國(guó)作為全球大的出口國(guó)和第二大進(jìn)口國(guó)，應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注并積極參與國(guó)際規(guī)則的討論和制定。以往的經(jīng)驗(yàn)表明，參與國(guó)際規(guī)則制定，僅從應(yīng)對(duì)的角度進(jìn)行準(zhǔn)備是不夠。應(yīng)著手研究制定中國(guó)的碳關(guān)稅規(guī)則。自歐盟始，美、日等國(guó)都在考慮采取類似的單邊措施。在出口利益受損的情況下，各國(guó)終會(huì)回到多邊的談判桌上。屆時(shí)，沒有本國(guó)措施的國(guó)家就會(huì)在規(guī)則談判中處于劣勢(shì)。
　　（吳必軒，上海海華永泰（北京）律師事務(wù)所，合伙人）