今年以來，美國、澳大利亞等國家陸續(xù)發(fā)布了新一批關鍵礦產(chǎn)清單，對原有清單品種進行了調(diào)整和增補，以應對新興技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來的海外資源依賴度的提升，以及全球初級原料生產(chǎn)集中化、貿(mào)易爭端、資源民族主義、地緣沖突等帶來的礦產(chǎn)資源供應中斷風險。

筆者在厘清主要國家關鍵礦產(chǎn)界定，制定背景、目的和清單差異的基礎上，談談我國在金屬礦產(chǎn)資源安全保障策略上主要的思路。

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目標（24種）

資料來源：《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃( 2016—2020年)》

各國“關鍵礦產(chǎn)”“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)”清單對比表

注：清單僅為有色金屬元素，并對部分有色金屬元素進行了合并歸類。

1. 關鍵礦產(chǎn)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)厘定

不管是關鍵礦產(chǎn)，還是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，簡單地說，就是不同國家和地區(qū)從安全、戰(zhàn)略、經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)等角度出發(fā)，提出的對本國安全與發(fā)展至關重要的礦產(chǎn)或材料。

關鍵礦產(chǎn)(Critical Mineral Resources)，主要是美國和歐盟等西方發(fā)達國家提出的概念。按照美國的《能源法》，將關鍵礦物定義為：1.對美國經(jīng)濟或國家安全至關重要的礦物、元素、物質或材料；2.其供應鏈容易受到中斷（包括與外國政治風險、需求突然增長、軍事沖突、暴力動亂、反競爭或保護主義行為以及整個供應鏈中的其他風險相關的限制）；3.在產(chǎn)品制造（包括能源技術、國防、貨幣、農(nóng)業(yè)、消費電子和醫(yī)療保健相關應用）中發(fā)揮基本作用，對美國的經(jīng)濟或國家安全產(chǎn)生重大影響。在加拿大頒布的關鍵礦產(chǎn)清單中，將“關鍵礦物”定義為：一是對加拿大的經(jīng)濟安全至關重要；二是加拿大向低碳經(jīng)濟轉型所必需；三是為其合作伙伴提供可持續(xù)的關鍵礦物質來源。

2016年，我國發(fā)布《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016—2020年)》，將石油、天然氣、鐵、銅及晶質石墨等24個礦種（組）列為戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，這是我國首次提出戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄。從《規(guī)劃》中的涵義來看，“戰(zhàn)略性礦產(chǎn)”是指對國家的經(jīng)濟、國防和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關重要的礦產(chǎn)資源，或者并同時是我國優(yōu)勢資源可以調(diào)控國際市場的礦產(chǎn)，或者并同時是我國資源短缺存在較大安全隱患的礦產(chǎn)。由此可見，我國的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)概念與西方提出的關鍵礦產(chǎn)有相同之處，也伴隨著中國的特色。另外，根據(jù)礦產(chǎn)資源應用領域的不同，國內(nèi)一些學者通過研究，又將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)細分為戰(zhàn)略性新興礦產(chǎn)（依據(jù)《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》）、新能源礦產(chǎn)、新材料稀有礦產(chǎn)等。

2. 不同國家和地區(qū)制定關鍵礦產(chǎn)清單情況

早在2008年，歐盟委員會就啟動了原材料倡議（RMI）。該倡議旨在通過“供應多樣化”“減少各個方面的依賴性”“尋找稀缺原材料的替代品”來保障“非能源原材料用于歐盟工業(yè)鏈和社會發(fā)展”的目的。RMI首先行動之一，就是在歐盟建立關鍵原材料（Critical Raw Materials）清單。第一份清單于2011年公布，之后每3年更新一次，用以定期評估歐盟原材料的關鍵性。該關鍵礦產(chǎn)清單被認為是對歐盟具有高度經(jīng)濟重要性和高供應風險的原材料。2011年的第一次評估確定了14種關鍵原材料，在之后的每次評估中關鍵原材料數(shù)量都有增加。2020年，關鍵原料已增加至30個，其中，2020年新增加的關鍵原料為鋁土礦、鋰和鈦。該報告指出，對于電動汽車和儲能電池，到2030年，與目前整個歐盟的供應相比，約需要增長18倍的鋰用量和5倍的鈷用量；2050年，需要增長近60倍的鋰用量和15倍的鈷用量。對用于永磁體的稀土的需求，如電動汽車、機器人和風力發(fā)電機等，可能會增長10倍的用量。另外，報告指出，這些關鍵原材料對于塑造歐洲的數(shù)字化未來同樣至關重要。據(jù)研究表明，歐盟為確保全球數(shù)據(jù)領域提供數(shù)據(jù)存儲，到2025年對稀土釹的需求可能增長120倍。

日本政府于2009年出臺了《稀有金屬保障戰(zhàn)略》，考慮到不同礦種的勘查開發(fā)狀況、技術研發(fā)進展、工業(yè)需求動向等，將鎢等31個礦種作為優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略礦產(chǎn)。目前，日本已有的保障稀有金屬穩(wěn)定供應的戰(zhàn)略重點包括：保障海外資源、回收利用、開發(fā)替代材料、儲備等4個方面，該國以綜合戰(zhàn)略解決稀有金屬資源供求兩方面的問題。

美國政府從2018年開始制定關鍵礦產(chǎn)(Critical Mineral Resources)清單，其清單制定主要依據(jù)原則，一是全球生產(chǎn)集中在可能無法繼續(xù)或不愿繼續(xù)向美國供應的國家的商品，二是對外依存度高的礦產(chǎn)，三是對美國經(jīng)濟十分重要的制造業(yè)所需原料。2022年2月22日，美國地質調(diào)查局(USGS)公布了新的50種關鍵礦產(chǎn)目錄，與2018年的清單相比，新增了20種關鍵礦產(chǎn)、剔除了5種關鍵礦產(chǎn)。新清單中的大部分新增關鍵礦產(chǎn)是將稀土元素和鉑族元素拆分為單獨的條目，而不是將它們作為“礦物組分”包含的結果。此外，該國2022年的關鍵礦物清單將鎳和鋅添加到清單中，同時去除了氦、鉀、錸、鍶、鈾。與以往不同的是，此次發(fā)布的關鍵礦產(chǎn)清單更新了關鍵礦產(chǎn)清單評估方法——通過定量評估、定性評估、單點故障（SPOF）三種途徑確定關鍵礦產(chǎn)清單。定量評估是基于最新發(fā)布的“評估美國制造業(yè)供應風險方法”，生成初始關鍵礦產(chǎn)（CML）的原始指標，并建立了基于客觀標準的定量閾值，以確定應建議哪些商品列入關鍵礦產(chǎn)（CML）。評估主要內(nèi)容包括，一是破壞潛力（即生產(chǎn)國的政治穩(wěn)定性、安全性、基礎設施的充足性、貿(mào)易壁壘、法規(guī)、稅收等等因素），二是貿(mào)易風險（即進口依賴性、表觀消費、對外依存度等等），三是經(jīng)濟脆弱性（即在本國制造、國民經(jīng)濟發(fā)展過程中有著重要作用的金屬，如新能源汽車等）。定性評估，主要針對缺少必要數(shù)據(jù)的礦物元素，如稀土礦床（鉺、銪、釓、鈥、镥、鋱、銩、鐿等金屬），就是采用了定性評估方法。單點故障（SPOF）具體而言，就是在其原材料供應鏈上存在單一國內(nèi)生產(chǎn)商的礦物商品，即被確定為具有單點故障（SPOF）的可能，并自動推薦列入CML，2022年清單中新增的鎳就是通過單點故障（SPOF）自動列入目錄的。

2022年3月16日，澳大利亞政府發(fā)布了《2022年關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》，該報告是在2019年公布的第一份戰(zhàn)略的基礎上制定的。更新后的《戰(zhàn)略》旨在實現(xiàn)穩(wěn)定的供應、主權能力以及區(qū)域就業(yè)和增長，使澳大利亞到2030年成為全球關鍵礦產(chǎn)強國。這份報告涵蓋了26種關鍵礦產(chǎn)，其中包括鋰、鎵、鈦、鉻、錳、釩、鈷、鎢、鉍、銻、鎂、鉑族金屬、鈮、鉭、鈹、鋯、稀土、鈧、鍺、銦、鉿、錸、氦、石墨，以及新增的高純氧化鋁和硅。為應對生產(chǎn)、加工和精煉的技術挑戰(zhàn)，以及管理關鍵礦物行業(yè)的可持續(xù)性，澳大利亞政府采取了如下幾項措施：一是通過政府投資幫助相關項目更早落地實施，以降低項目風險，其中包括建立關鍵礦產(chǎn)基金來幫助與關鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略相一致的項目融資；二是創(chuàng)造有利環(huán)境，研發(fā)行業(yè)標準和認證，以不斷建立競爭優(yōu)勢，并承諾在3年內(nèi)投入5000萬澳元用于建立虛擬國家關鍵礦物研發(fā)中心；三是加強國際伙伴關系，強化與美國、日本、韓國、英國、印度和歐盟成員等主要國家的關系；四是成立關鍵礦產(chǎn)促進辦公室，以提供國家政策和戰(zhàn)略建議，并促進該行業(yè)的發(fā)展。

3. 我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)提出與制定

資源安全始終是國家可持續(xù)發(fā)展的核心問題。早在2002年，陳毓川院士將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)界定為對國家經(jīng)濟、社會發(fā)展、國防安全必不可少，而國內(nèi)不能保證的礦產(chǎn)資源及可影響國際市場的礦產(chǎn)資源。2016年，我國發(fā)布的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016—2020年)》成為礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理的重要依據(jù)，也體現(xiàn)了國家對戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的高度重視?！兑?guī)劃》中提出“建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)監(jiān)測預警機制”；加強監(jiān)測預警能力建設，建立預警指標、安全臨界值及綜合評價模型，系統(tǒng)開展國內(nèi)外礦產(chǎn)品供需和資源形勢分析，強化應對國際重大沖突資源安全預警能力；建立戰(zhàn)略性礦產(chǎn)監(jiān)測預警報告制度，支撐政府決策，引導行業(yè)發(fā)展，加強政策儲備，建立風險處置預案，增強風險防控能力。

我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的提出，有助于進一步重視戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的保護與開發(fā)利用，通過加強戰(zhàn)略規(guī)劃、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄、形勢分析與預警、經(jīng)濟技術與生態(tài)評價、科學技術研究與創(chuàng)新、信息開發(fā)利用等方面的制度建設，確保戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的安全穩(wěn)定供應，保障國家經(jīng)濟安全、國防安全和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求等。

由此可見，關鍵礦產(chǎn)與戰(zhàn)略性礦產(chǎn)是不同國家、不同時期、不同階段給出不同界定的動態(tài)概念。但一般來說，影響或制約一個國家安全和經(jīng)濟發(fā)展的緊缺礦種，會被認定為關鍵礦產(chǎn)。

4. 提升我國資源安全與保障策略的思考

1. 西方國家制定關鍵礦產(chǎn)清單的總體思路和原則

從西方國家制定關鍵礦產(chǎn)清單的總體思路和原則看，主要是遵循以下幾個方面：一是將資源安全作為國家安全、經(jīng)濟安全的重要組成部分，根據(jù)國家安全戰(zhàn)略需要和資源領域競爭格局變化，對相關資源的開發(fā)利用、科學技術、戰(zhàn)略儲備做出統(tǒng)一規(guī)劃；二是關鍵礦產(chǎn)清單的制定是建立在系統(tǒng)分析、科學評估基礎之上的，綜合考慮到外部環(huán)境變化、本國發(fā)展戰(zhàn)略定位、新興產(chǎn)業(yè)應用潛力、產(chǎn)品可替代性等因素，甄選出關鍵礦產(chǎn)，為其本國戰(zhàn)略調(diào)整、礦產(chǎn)資源領域的國際協(xié)調(diào)提供決策支撐；三是依托科技創(chuàng)新引導需求，通過研發(fā)新技術、新產(chǎn)品減少對稀缺礦產(chǎn)品的實際消耗，緩解關鍵原材料供給的長期壓力；四是注重運用全球礦產(chǎn)資源治理體系和相關標準的制定，設置準入門檻，為其本國資源供給營造有利的外部環(huán)境；五是強化同盟和資源所在國的戰(zhàn)略合作關系，拓展資源供給渠道。

2.全球關鍵礦產(chǎn)開發(fā)與供給新趨勢、新苗頭

一是產(chǎn)業(yè)鏈條本土化。近一段時期以來，隨著資源價格的上漲，資源民族主義情緒在全球范圍抬升。一些資源所在國，如智利、剛果、秘魯、印尼等國家資源開發(fā)政策正逐步轉向。從目前情況看，這種情緒在全球礦業(yè)市場最重要的兩種表現(xiàn)形式就是增加各類稅收政策及產(chǎn)業(yè)鏈本土化。而產(chǎn)業(yè)鏈本土化將是疫情后全球礦業(yè)投資的大趨勢，在鎳和鋰資源開發(fā)方面顯得尤為突出。

二是資源安全與能源安全并列成為國家安全的重要組成部分。去年11月18日召開的中央政治局會議強調(diào)，“要增強產(chǎn)業(yè)韌性和抗沖擊能力，筑牢防范系統(tǒng)性金融風險安全底線，確保糧食安全、能源礦產(chǎn)安全、重要基礎設施安全，加強海外利益安全保護。”這是首次把礦產(chǎn)安全和能源安全并列提出，意味著礦產(chǎn)安全上升到了國家戰(zhàn)略層面。這一變化背后的原因，是全球范圍內(nèi)向清潔能源轉型引發(fā)的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供需矛盾凸顯。

三是全球各類資本對關鍵礦產(chǎn)，尤其是新能源金屬的礦產(chǎn)資源追逐愈演愈烈。有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2021年，主要新能源礦產(chǎn)（鋰、鈷、鎳）項目并購數(shù)量為321宗，同比增長154.76%；交易額為67.4億美元，同比增長896.50%。全球鋰礦并購項目數(shù)量為168宗，同比增長290.70%；交易額為46.8億美元，同比增長1581.26%。全球鈷礦項目并購數(shù)量為15宗，同比增長87.50%；交易額為2.4億美元，同比增長423.69%。鎳礦項目并購數(shù)量為138宗，同比增長84.00%；交易額為18.2億美元，同比增長416.71%。

3.提升我國資源安全與保障策略思路

從全球范圍看，各國對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持力度空前加大，對關鍵礦產(chǎn)的控制重視程度和相關行動也空前一致。在礦業(yè)市場陣營化、集團化、本土化、區(qū)域化被進一步強化的背景下，我國在資源安全保障策略方面應注重以下幾個方面：

一是必須高度重視增強自主可控能力。從頂層設計發(fā)力，全力保障資源供應和產(chǎn)業(yè)鏈安全。將戰(zhàn)略性礦產(chǎn)納入中央及地方財政公益性、基礎性調(diào)查規(guī)劃中，有針對性地加大銅、鎳、鋰、鎢、錫、銻等礦種的勘查投入，增強自主可控能力。

二是實施資源多樣化進口，降低供應風險。當前，我國大宗金屬原料進口來源過于單一，2021年我國的鋁土礦進口約有51%來自幾內(nèi)亞，銅精礦進口60%來自智利和秘魯，80%的鎳和鈷資源分別來自印尼（鎳）、菲律賓（鎳）和剛果（鈷）。因此，建議充分利用我國部分戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)鏈條和技術優(yōu)勢，深度參與資源所在國的合作，延伸當?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈條。同時，積極與我國周邊國家開展實質性地質調(diào)查合作，通過科學謀劃雙邊礦業(yè)領域合作藍圖，建立長效合作機制，構筑互利共贏的產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈利益共同體。另外，要加快研究再生錫原料、再生鎢原料、再生鈷原料等進口原料標準制定工作，打通優(yōu)質再生原料的進口堵點，實現(xiàn)多樣化進口各類資源。

三是加強國內(nèi)資源循環(huán)利用，提高再生利用水平。相較于大宗有色金屬原料而言，我國在鎳、鈷、鋰、鎢、錫等二次資源利用水平與國外相比仍存在差距。因此，未來在保證生態(tài)環(huán)境的前提下，需要通過政策引導提高電子廢料分解和再生回收水平。

四是適度擴大儲備規(guī)模和儲備種類，統(tǒng)籌謀劃國家儲備體系建設。探索建立政府和骨干企業(yè)統(tǒng)籌兼顧戰(zhàn)略儲備和商業(yè)儲備相結合的儲備體系，進一步保障全產(chǎn)業(yè)鏈的供應鏈安全。建立戰(zhàn)略礦產(chǎn)清單制度，并根據(jù)外部環(huán)境變化，在深入分析戰(zhàn)略性金屬主要終端應用、產(chǎn)品用途、可替代性、高端領域需求量以及前瞻應用領域基礎上，定期更新清單。研究礦產(chǎn)地儲備機制，尤其是推進鎢、鉬等戰(zhàn)略優(yōu)勢礦種的礦產(chǎn)地儲備。

五是突出資源外交，建立投資保護機制。海外投資通常面臨諸多不確定因素，風險較大。要從國家戰(zhàn)略層面出發(fā)，把“走出去”參與全球礦產(chǎn)資源開發(fā)作為政治、經(jīng)濟外交活動重要任務目標加以考慮。在外交活動中，盡量爭取以政府名義與資本引進國簽訂投資保護協(xié)議，在雙邊、多邊自貿(mào)協(xié)定中突出投資保護條款，以保護我國企業(yè)的合法權益，獲得與對方國家的同等待遇，防止經(jīng)濟摩擦危機和投資風險。

六是加大戰(zhàn)略性金屬產(chǎn)業(yè)關鍵技術的研發(fā)應用，全面強化科技創(chuàng)新引領。要重視應用研究對基礎研究的帶動作用，強化國家戰(zhàn)略科技力量，堅持以國家戰(zhàn)略需求引領帶動創(chuàng)新體系轉型升級，在充分結合我國產(chǎn)業(yè)鏈和市場優(yōu)勢的前提下，通過研發(fā)新技術、新產(chǎn)品，引導下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，降低短缺資源的供應壓力，強化優(yōu)勢資源市場引領。(作者系中國有色金屬工業(yè)協(xié)會重金屬部主任)