中國(guó)企業(yè)投資印尼鎳礦的法律風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)策略
2022年05月11日 13:42 9787次瀏覽 來源: 北京金誠(chéng)同達(dá)律師事務(wù)所 分類: 現(xiàn)貨 作者: 吳永高 車林睿
從鎳原料的供應(yīng)來源來看,鎳的礦產(chǎn)類型可分為硫化型鎳礦和紅土型鎳礦兩種,隨著低品位的紅土鎳的冶煉技術(shù)和工藝已日臻成熟,世界鎳原料供應(yīng)已形成紅土鎳礦和硫化鎳礦共同主導(dǎo)的格局。全球紅土型鎳礦主要分布在赤道附近的印度尼西亞、菲律賓、新喀里多尼亞等地,其中,印尼的鎳礦資源量位居世界首位。美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局?jǐn)?shù)據(jù)顯示,截至2020年世界鎳金屬資源儲(chǔ)量約為 9400 萬噸,其中,印尼資源儲(chǔ)量約為 2100 萬噸,占比 22%。印尼的鎳礦主要是紅土型鎳礦,具有儲(chǔ)量大、品位低、易開采、運(yùn)輸便利等特點(diǎn),主要分布在該國(guó)中東部的蘇拉威西島和馬魯古群島上。
中國(guó)企業(yè)投資印尼的鎳礦開發(fā)取得積極成效
近年來,我國(guó)礦業(yè)企業(yè)積極加快“走出去”步伐,充分利用“兩個(gè)市場(chǎng),兩種資源”,特別是在“一帶一路”沿線國(guó)家的印尼開展鎳礦項(xiàng)目投資,極大地提高了我國(guó)的鎳資源的供應(yīng)保障能力。印尼政府在2014年1月份實(shí)施的原礦禁止出口政策后,部分中國(guó)礦業(yè)企業(yè)和冶煉企業(yè)積極在當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)鎳鐵冶煉項(xiàng)目,逐漸發(fā)展形成了紅土鎳礦勘探開發(fā)—鎳鐵加工冶煉—不銹鋼生產(chǎn)/新能源電池材料生產(chǎn)的完整產(chǎn)業(yè)鏈條。當(dāng)前中資企業(yè)在印尼的鎳礦投資的趨勢(shì)是產(chǎn)業(yè)園化發(fā)展,該模式的特點(diǎn)是在采礦區(qū)附近進(jìn)行集中建設(shè),充分利用了地理區(qū)位優(yōu)勢(shì),產(chǎn)業(yè)園內(nèi)的鎳鐵產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)能夠很好地實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)協(xié)同效應(yīng)。例如,中蘇拉威西省莫羅瓦利(Morowali)鎳鐵產(chǎn)業(yè)園、北馬魯古省緯達(dá)貝(Weda Bay)鎳鐵產(chǎn)業(yè)園等。
印尼鎳礦管理的主要法律制度簡(jiǎn)介
(一)印尼涉礦的法律法規(guī)和礦業(yè)權(quán)證制度
外資投資印尼礦業(yè)領(lǐng)域所涉及的政府部門主要有:能礦部、投資協(xié)調(diào)委員會(huì)(投資部)、工業(yè)部、環(huán)境與林業(yè)部、司法人權(quán)部、商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)督委員會(huì)等。涉及的法律法規(guī)主要有:《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法》、《林業(yè)法》、《投資法》、《公司法》、《綜合性創(chuàng)造就業(yè)法》、《關(guān)于實(shí)施礦產(chǎn)和煤炭業(yè)活動(dòng)的政府規(guī)章》(GR23/2010)、《關(guān)于礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)的部長(zhǎng)規(guī)章》(MEMR Regulation25/2018)等。
依據(jù)印尼《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法》及相關(guān)規(guī)定,印尼相關(guān)的礦業(yè)權(quán)證由能礦部頒發(fā),印尼礦業(yè)權(quán)證主要可分為一般采礦許可證(IUP)、特殊采礦許可證(IUPK)和居民采礦許可證(IPR),其中IPR只有本國(guó)居民才可獲得。IUP和IUPK按照礦業(yè)開發(fā)活動(dòng)的時(shí)序可分為E-IUP(一般勘探許可證)和E-IUPK(特別勘探許可證)、IUP-OP(礦業(yè)一般生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證)和IUPK-OP(礦業(yè)特別生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證)、IUP-OP-SPR(加工冶煉許可證)、IUP-OP-STS(運(yùn)輸銷售許可證)等。
(二)印尼鎳礦開發(fā)管理政策的變化
印尼政府對(duì)外國(guó)投資者投資鎳礦的限制主要集中在原礦出口和準(zhǔn)入限制兩方面。2010年以前,印尼政府為了鼓勵(lì)礦產(chǎn)資源開發(fā),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并不完全限制鎳礦原礦出口。2010年以來,印尼逐漸收緊了包括鎳礦石在內(nèi)的原礦出口政策,政府希望借助本國(guó)的資源稟賦優(yōu)勢(shì)來吸引外國(guó)資本參與本國(guó)礦業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的工業(yè)基礎(chǔ)建設(shè),從而擴(kuò)大就業(yè),增加稅收,把更多的產(chǎn)值留在國(guó)內(nèi),而不是僅僅出賣礦物原材料。因此,印尼有關(guān)包括鎳礦在內(nèi)的原礦出口政策總體呈逐漸收緊的態(tài)勢(shì):2012年5月,印尼政府開始逐步提高礦產(chǎn)品出口稅率;2014年1月,印尼實(shí)施全面禁止鎳礦原礦出口政策;2017年1月,印尼政府為了保障本國(guó)稅收,開始附條件允許原礦出口;2019年,印尼能礦部將原定于2022年1月重新實(shí)施的原礦出口禁令提前至2020年1月1日生效;2022年3月,印尼政府表示可能從今年開始對(duì)鎳產(chǎn)品加征出口稅(具體見下表)。
外資準(zhǔn)入限制方面:2012年,印尼規(guī)定了外國(guó)礦業(yè)公司的股份減持計(jì)劃;2013年,印尼政府將采礦業(yè)列入《禁止和限制類投資產(chǎn)業(yè)目錄》;2020年,為提振經(jīng)濟(jì),印尼政府允許礦企申請(qǐng)延長(zhǎng)采礦許可期限、擴(kuò)大礦區(qū)作業(yè)面積,并允許持股51%及以上的投資者轉(zhuǎn)讓其股份;2021年,印尼政府頒布了新礦業(yè)法規(guī)GR96號(hào)條例,取消了礦業(yè)公司中外資持股比例的限制,并放寬了外資剝離義務(wù)的履行期限。
中國(guó)企業(yè)投資印尼鎳礦開發(fā)的主要法律風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)策略
相較于國(guó)內(nèi)礦業(yè)項(xiàng)目而言,海外礦業(yè)項(xiàng)目的資源稟賦條件相對(duì)更好,但因境外投資涉及不同地域文化、不同法律體系等多方面因素,投資的風(fēng)險(xiǎn)更高,成功的難度也更大。中國(guó)企業(yè)在印尼開展鎳礦投資活動(dòng)可能面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)包括:
(一)法律政策變化風(fēng)險(xiǎn)。
中國(guó)企業(yè)投資印尼礦業(yè)項(xiàng)目的法律政策變化風(fēng)險(xiǎn)主要包括行業(yè)準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)、法律沖突風(fēng)險(xiǎn)和本土化風(fēng)險(xiǎn)。礦業(yè)是印尼的限制性投資行業(yè),印尼政府對(duì)礦業(yè)政策調(diào)整比較頻繁,這會(huì)增加外資企業(yè)的行業(yè)準(zhǔn)入的法律風(fēng)險(xiǎn)。印尼因?yàn)檎沃贫鹊脑?,也?jīng)常出現(xiàn)全國(guó)性法律和地方性法律互相矛盾的情況,這是外資企業(yè)需要面對(duì)的法律沖突風(fēng)險(xiǎn)。印尼政府于2012年通過修改礦業(yè)法規(guī)規(guī)定外國(guó)礦業(yè)公司需逐年把所持股份讓渡給本國(guó)投資者,這是外國(guó)資本必須面對(duì)的本土化法律風(fēng)險(xiǎn)。法律變化風(fēng)險(xiǎn)作為固有風(fēng)險(xiǎn)難以完全規(guī)避,因此在投資前應(yīng)當(dāng)做好充分的調(diào)研和準(zhǔn)備來進(jìn)行轉(zhuǎn)移和緩釋。
(二)投資并購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。
包括投資并購(gòu)審查風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)以及股權(quán)代持風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)印尼《礦產(chǎn)和煤炭礦業(yè)法》、《公司法》、《投資法》等有關(guān)規(guī)定,外資企業(yè)在印尼開展包括鎳礦在內(nèi)的礦業(yè)并購(gòu)?fù)顿Y活動(dòng)應(yīng)遵循以下五個(gè)步驟:(1)被并購(gòu)企業(yè)的內(nèi)部流程,即通知—股東決議—公示的流程;(2)應(yīng)當(dāng)?shù)玫接∧崮艿V部的批準(zhǔn)通過;(3)應(yīng)當(dāng)?shù)玫接∧嵬顿Y協(xié)調(diào)委員會(huì)的批準(zhǔn)通過;(4)因并購(gòu)而修改的公司章程應(yīng)當(dāng)?shù)玫接∧崴痉ㄈ藱?quán)部的批準(zhǔn)通過;(5)觸發(fā)了反壟斷審查條件的并購(gòu)活動(dòng)應(yīng)提交印尼商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)督委員會(huì)進(jìn)行反壟斷審查。融資風(fēng)險(xiǎn)主要是指國(guó)際礦業(yè)投資并購(gòu)項(xiàng)目往往因超出計(jì)劃投資額而需要追加投資,而中國(guó)企業(yè)傳統(tǒng)的銀行借貸等單一化融資手段與投資并購(gòu)國(guó)際化的要求不相適應(yīng)。匯率風(fēng)險(xiǎn)是指隨著礦業(yè)項(xiàng)目本土化戰(zhàn)略的實(shí)施,礦業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)會(huì)使用印尼盾作為結(jié)算貨幣,因印尼盾匯率不穩(wěn)定而導(dǎo)致?lián)p失的風(fēng)險(xiǎn)。股權(quán)代持風(fēng)險(xiǎn)是指,印尼政府規(guī)定了礦業(yè)公司中外國(guó)資本的股份減持計(jì)劃,并且禁止股權(quán)代持行為,但在現(xiàn)實(shí)中中資企業(yè)存在大量的股權(quán)代持情況,因此而面臨股權(quán)代持協(xié)議被認(rèn)定為無效的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于印尼鎳礦項(xiàng)目的投資并購(gòu)風(fēng)險(xiǎn),中資企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡量選擇熟悉跨境并購(gòu)業(yè)務(wù)、精通印尼本土文化和法律法規(guī)制度的專業(yè)化法律、會(huì)計(jì)、稅務(wù)團(tuán)隊(duì)來進(jìn)行規(guī)避。
(三)資源儲(chǔ)量風(fēng)險(xiǎn)。
礦業(yè)公司的核心資產(chǎn)就是采礦權(quán),而采礦權(quán)最重要的要素就是資源量/儲(chǔ)量的多少及其可靠性。資源量的多寡是開展后續(xù)冶煉加工工作的基礎(chǔ),因此資源風(fēng)險(xiǎn)是所有風(fēng)險(xiǎn)中居于核心地位的風(fēng)險(xiǎn)因素。印尼鎳礦項(xiàng)目的資源儲(chǔ)量風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在:印尼的紅土鎳礦權(quán)區(qū)塊所做的礦產(chǎn)勘查工作相對(duì)不足;做過勘查的礦權(quán)區(qū)塊也因工作程度和勘查技術(shù)水平的差異而存在資源量的可靠性風(fēng)險(xiǎn)。因此,在進(jìn)行礦業(yè)并購(gòu)的過程中,應(yīng)在前期的調(diào)查核實(shí)中摸清家底,準(zhǔn)確的資源量是開展后續(xù)活動(dòng)的基礎(chǔ)。
(四)項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。
包括項(xiàng)目進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)以及項(xiàng)目配套基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目進(jìn)度風(fēng)險(xiǎn)主要是指工期延誤的風(fēng)險(xiǎn),在印尼的礦業(yè)投資項(xiàng)目,工期延誤的現(xiàn)象比較常見,會(huì)導(dǎo)致礦業(yè)投資項(xiàng)目的收益率下降,嚴(yán)重拖延則會(huì)致使投資失敗。項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)是指中資企業(yè)忽視了海外環(huán)境與國(guó)內(nèi)的現(xiàn)實(shí)差異,盲目地照搬國(guó)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)方式和管理方法所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。印尼的礦業(yè)及冶煉項(xiàng)目必須要有配套的交通、電力、供水等基礎(chǔ)設(shè)施,但印尼的這些基礎(chǔ)設(shè)施非常薄弱,由此產(chǎn)生的自行建設(shè)或進(jìn)口清關(guān)的額外支出是外資企業(yè)的項(xiàng)目配套基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn),中國(guó)投資者應(yīng)當(dāng)因地制宜,切忌教條式地照搬國(guó)內(nèi)經(jīng)驗(yàn),礦業(yè)項(xiàng)目管理是一個(gè)長(zhǎng)期的過程,應(yīng)當(dāng)注重融入當(dāng)?shù)匚幕囵B(yǎng)和使用更多的本土員工,把項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)降到最低。
中國(guó)企業(yè)投資海外礦業(yè)項(xiàng)目,主動(dòng)規(guī)避和緩釋法律風(fēng)險(xiǎn),提高投資成功率的重要手段就是要尊重法律服務(wù)的先行性,加強(qiáng)礦業(yè)項(xiàng)目的合法合規(guī)管理。以往中國(guó)企業(yè)的海外礦業(yè)投資失敗案例的教訓(xùn)就包括,投資初期不重視法律盡職調(diào)查,照抄照搬國(guó)內(nèi)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn),投資過程中沒有針對(duì)存在的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行有效的規(guī)避和防范等問題。筆者認(rèn)為,中國(guó)企業(yè)在印尼鎳礦投資并購(gòu)中應(yīng)當(dāng)選擇熟悉印尼礦業(yè)政策和本土文化的礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的專業(yè)律師進(jìn)行法律盡職調(diào)查,幫助識(shí)別和梳理出礦業(yè)項(xiàng)目中蘊(yùn)含的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn),為礦業(yè)投資項(xiàng)目的成功實(shí)施保駕護(hù)航。
責(zé)任編輯:葉倩
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