“雙碳”背景下，以光伏、風(fēng)電等清潔能源和新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為銅產(chǎn)業(yè)帶來新的增量需求。預(yù)計(jì)2035年前，我國銅資源消費(fèi)仍將保持增長態(tài)勢(shì)，2035—2050年需求將持續(xù)維持高位。但是，在國內(nèi)資源基礎(chǔ)薄弱和供應(yīng)能力受限的情況下，銅資源供應(yīng)將主要還是依靠國外。全球銅礦資源開發(fā)主要集中在智利、秘魯、墨西哥等發(fā)展中國家，由于這些國家資源民族主義盛行，在全球資源問題政治化、資源民族主義全球化、礦產(chǎn)品價(jià)格金融化等因素影響下，我國銅資源保供形勢(shì)更為嚴(yán)峻。

銅資源供應(yīng)“大頭在外”

銅精礦產(chǎn)量供應(yīng)跟不上冶煉生產(chǎn)增長的步伐。我國銅礦資源較為貧乏，占全球總量約為3%左右，3/4以上的資源主要分布在中西部地區(qū)，其中，西藏、新疆合計(jì)占全國40%以上。由于資源稟賦條件較差，加上大多數(shù)資源開發(fā)在地理位置上不占優(yōu)勢(shì)，并疊加其他各種復(fù)雜因素綜合影響，2016年以來我國銅精礦產(chǎn)量處于波動(dòng)狀態(tài)。2021年，即便受價(jià)格高位運(yùn)行驅(qū)動(dòng)，銅精礦產(chǎn)量也僅有185.5萬噸，與2016年水平相當(dāng)。同時(shí)，全國精煉銅產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了增長，2021年產(chǎn)量為1048.8萬噸，較上年增長4.7%。目前，國內(nèi)銅精礦僅能滿足精煉產(chǎn)量需求的17.7%，導(dǎo)致2021年凈進(jìn)口銅礦砂（實(shí)物量）2340.39萬噸，較上年增長7.4%；進(jìn)口銅廢碎料169.3萬噸，較上年增長79.6%。

精煉銅產(chǎn)量增長跟不上消費(fèi)增長的步伐。20世紀(jì)90年代中期以后，隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快和消費(fèi)政策放開，我國銅消費(fèi)開始迅速增長。據(jù)《世界金屬統(tǒng)計(jì)》數(shù)據(jù)，2021年，我國銅消費(fèi)1388.5萬噸，占全球55.4%。需要注意的是，我國銅工業(yè)上游的資源采掘業(yè)不能滿足中游冶煉發(fā)展的需要，且冶煉產(chǎn)品不能滿足下游對(duì)精煉銅的消費(fèi)需要。2021年，全國除進(jìn)口銅精礦和銅廢碎料外，進(jìn)口未鍛軋銅496.6萬噸，較上年增長6.3%。

“雙碳”目標(biāo)下，銅資源供應(yīng)依靠海外的形勢(shì)更為突出。隨著碳中和時(shí)代到來，新的銅資源需求空間將被打開。據(jù)預(yù)測(cè)，2025年、2030年及2035年，我國銅需求量將分別達(dá)1520萬噸、1630萬噸和1535萬噸，其中，新能源領(lǐng)域?qū)︺~的需求增幅將分別達(dá)到100萬噸、160萬噸、150萬噸，總需求峰值將可能出現(xiàn)在2030年—2035年。但是，我國銅資源供應(yīng)體系較為薄弱，銅精礦供應(yīng)占精煉銅產(chǎn)量的比例已從2000年的43%下降至2021年的18%左右，缺口逐漸加大。同時(shí)，我國廢銅回收利用率低，目前廢銅的回收產(chǎn)量占銅消費(fèi)量的比例基本維持在15%~20%，難以對(duì)原生礦形成有效替代。從目前情況看，未來銅精礦和精煉銅等初級(jí)原材料進(jìn)口還將繼續(xù)上升。

急需實(shí)施國家專項(xiàng)政策支持國內(nèi)保供能力建設(shè)。未來，我國銅資源供應(yīng)能力的提升空間主要在西部地區(qū)，保供能力突破需要專項(xiàng)政策支持。一是要強(qiáng)化基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查和勘查，優(yōu)選可供出讓的勘查區(qū)塊，并每年安排一定數(shù)額的資金專門用于國內(nèi)找礦，夯實(shí)國內(nèi)增儲(chǔ)的資源基礎(chǔ)。二是要推動(dòng)勘查開采關(guān)鍵理論與技術(shù)創(chuàng)新，重點(diǎn)解決深部勘查開采和高海拔地區(qū)資源開發(fā)的適用技術(shù)，通過培育資源安全保障的國家戰(zhàn)略科技力量，支撐西藏等高海拔和生態(tài)敏感脆弱區(qū)的銅礦資源得到充分開發(fā)，力爭國內(nèi)銅精礦生產(chǎn)能力突破200萬噸/年。三是建立廢銅回收政策支持體系。我國2020年前后的耗銅產(chǎn)品，將在2035年左右進(jìn)入報(bào)廢期，并有望產(chǎn)生約400萬噸/年的銅替代原料，需要國家對(duì)廢銅廢料回收加強(qiáng)稅收、財(cái)政等方面的政策支持，鼓勵(lì)通過廢銅二次回收利用來緩解對(duì)原生礦產(chǎn)的供應(yīng)壓力。

海外資源安全供應(yīng)存在風(fēng)險(xiǎn)

全球形成了以智利、秘魯?shù)葹橹鲗?dǎo)的全球采礦和以中國為主導(dǎo)的集中冶煉生產(chǎn)格局。雖然全球礦山銅產(chǎn)量總體保持增長態(tài)勢(shì)，但隨著勘查投入的增加與技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，全球不斷地有新的銅礦資源被發(fā)現(xiàn)，使得全球銅礦資源“越采越多”。據(jù)美國地調(diào)局統(tǒng)計(jì)，2021年底，全球銅資源儲(chǔ)量8.8億噸（金屬），較上年增長1.1%，較2011年增長27.5%。全球銅礦資源主要分布于智利、澳大利亞、秘魯、俄羅斯、墨西哥等國家。2021年，智利和秘魯?shù)你~資源儲(chǔ)量約占全球總量的1/3。一般來說，資源大國都是資源開發(fā)生產(chǎn)大國。據(jù)《世界金屬統(tǒng)計(jì)》統(tǒng)計(jì)，2021年，全球礦山銅產(chǎn)量2134.7萬噸，較上年增長3.5%，其中智利、秘魯產(chǎn)量分別為562.5萬噸、229.9萬噸，占全球總量的26.4%、10.8%。隨著我國產(chǎn)量的增加，2021年亞洲產(chǎn)量達(dá)465.3萬噸，約占全球21.8%。從未來趨勢(shì)看，非洲隨著新建、擴(kuò)建產(chǎn)能陸續(xù)釋放，產(chǎn)量有望保持增長態(tài)勢(shì)，但是改變不了美洲作為全球最大銅精礦生產(chǎn)基地的格局地位。

精煉銅是銅精礦或廢銅二次回收冶煉的核心產(chǎn)品。在以我國為主的增產(chǎn)帶動(dòng)下，全球精煉銅產(chǎn)量表現(xiàn)為穩(wěn)中趨增。2021年，全球精煉銅產(chǎn)量2458.9萬噸，較上年增長3.2%，其中，我國精煉銅產(chǎn)量1048.8萬噸，較上年增長4.7%，占全球總量的42.7%，是全球銅精礦消費(fèi)增長的主要貢獻(xiàn)國。由于我國精煉產(chǎn)能仍處于擴(kuò)張期，精煉銅產(chǎn)量仍將會(huì)保持在較高水準(zhǔn)，在全球的占比有望繼續(xù)增加。

智利和秘魯?shù)葒屹Y源民族主義抬頭成為海外資源安全供應(yīng)的主要風(fēng)險(xiǎn)。智利和秘魯在我國銅資源進(jìn)口中占有重要地位。2021年，我國自智利進(jìn)口銅精礦888萬噸，占37.9%；自秘魯進(jìn)口銅精礦554萬噸，占23.7%。此外，智利和秘魯是我國精煉銅的主要進(jìn)口來源國，2021年合計(jì)約占我國精煉銅進(jìn)口總量的25%。但是，2020年疫情發(fā)生以來，隨著礦產(chǎn)品價(jià)格的快速上漲，以智利、秘魯、墨西哥等為主的銅資源大國高舉資源民族主義大旗，例如，2021年4月智利下議院能礦委員會(huì)批準(zhǔn)了一項(xiàng)包括對(duì)銅在內(nèi)的金屬產(chǎn)量超過某種水平的礦企征收新稅的權(quán)利金修正案；2022年，該國增加了采礦業(yè)稅收或特許權(quán)使用費(fèi)，并推進(jìn)資源國有化。秘魯在2022年重新談判現(xiàn)有采礦合同，同時(shí)也增加采礦業(yè)稅收或特許權(quán)使用費(fèi)。另外，贊比亞也在推進(jìn)資源國有化，剛果（金）禁止銅精礦出口。截至2019年，我國海外銅權(quán)益資源儲(chǔ)量雖然超過1.4億噸，但是這些資源大國資源民族主義興起，不僅影響了自身的銅礦產(chǎn)量，還抬升了中資企業(yè)的經(jīng)營成本。由于東道國推行資源國有化，更危及了我國權(quán)益資源資產(chǎn)的穩(wěn)健運(yùn)營。

圍繞拉美地區(qū)以及周邊和非洲國家加強(qiáng)資源勘查開發(fā)合作。從我國在全球銅資源供需格局中的地位及面臨的供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)看，急需維護(hù)全球生產(chǎn)供應(yīng)穩(wěn)定的局面。一是分區(qū)域開展礦業(yè)國際合作。由于智利、秘魯?shù)葒屹Y源稟賦具有先天優(yōu)勢(shì)，可作為境外供應(yīng)的核心區(qū)；蒙古、哈薩克斯坦、老撾等周邊國家資源較為豐富，對(duì)外出口的可供性較強(qiáng)，可作為境外供應(yīng)的拓展區(qū)；贊比亞、剛果（金）等國近10年來礦山銅產(chǎn)能增長顯著，未來有望進(jìn)一步提升對(duì)全球銅礦資源的供給能力，可作為境外供應(yīng)的發(fā)展區(qū)。其中，非洲的資源戰(zhàn)略地位更為重要，需要重點(diǎn)通過金融政策支持，加快礦業(yè)國際合作，確保海外權(quán)益資源“采的出，運(yùn)的回”。二是建立各國資源民族主義監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，并在國家之間加強(qiáng)宏觀層面的直接對(duì)話和溝通，主動(dòng)適應(yīng)資源東道國產(chǎn)業(yè)鏈本土化要求，保障中資企業(yè)海外投資的合法權(quán)益。

亟待豐富政策工具

維護(hù)資源市場(chǎng)穩(wěn)定

利用海外資源面臨系列不確定性的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。從2013開始，伴隨我國礦業(yè)公司進(jìn)行海外投資，老牌銅資源公司市場(chǎng)占有率逐年下降，但是智利國家銅業(yè)、嘉能可、必和必拓、自由港麥克莫蘭等4家公司年產(chǎn)量均超過100萬噸。國際礦業(yè)巨頭不僅壟斷產(chǎn)量，且依托背后國家金融資本優(yōu)勢(shì)并借助現(xiàn)貨和金融市場(chǎng)牢牢控制全球金屬礦產(chǎn)品的交易規(guī)則與定價(jià)權(quán)。2020年第四季度以來，全球主要礦產(chǎn)品價(jià)格出現(xiàn)一波快速上漲的行情，初步測(cè)算金融因素影響占到50%以上，LME市場(chǎng)銅價(jià)更是在2022年4月5日超過了1萬美元/噸。我國非高純度精煉銅存在10%的出口關(guān)稅，國內(nèi)精煉銅因關(guān)稅問題不能及時(shí)投放國際市場(chǎng)平抑價(jià)格，使得2022年1—5月銅精礦噸礦進(jìn)口成本增長13.9%?？梢灶A(yù)見，未來一個(gè)時(shí)期，在銅資源供應(yīng)“大頭在外”格局下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展將會(huì)面臨更為高昂的資源經(jīng)濟(jì)成本。

豐富平抑資源價(jià)格政策工具來應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。鑒于影響資源價(jià)格因素的復(fù)雜性，急需豐富平抑資源價(jià)格的政策工具，維護(hù)全球資源市場(chǎng)穩(wěn)定。一是積極加入、對(duì)接現(xiàn)有的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)全球治理機(jī)制，如礦業(yè)、礦產(chǎn)和可持續(xù)發(fā)展政府間論壇（IGF）、采掘業(yè)透明度倡議（EITI）等，在制訂全球治理規(guī)則、創(chuàng)新治理工具上發(fā)揮更大的作用。適時(shí)發(fā)起礦產(chǎn)領(lǐng)域的新主張、新議題、新倡議，為我國參與并引領(lǐng)全球礦產(chǎn)資源治理創(chuàng)造有利條件。二是加強(qiáng)與倫敦金屬交易所（LME）合作，推進(jìn)上海期貨交易所將包括銅在內(nèi)的大宗商品期貨交易國際化，擴(kuò)大交易群體，增強(qiáng)期貨市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)和保值避險(xiǎn)功能。推進(jìn)資源行業(yè)與金融行業(yè)結(jié)合，積極擴(kuò)大礦產(chǎn)品貿(mào)易人民幣結(jié)算范圍，增強(qiáng)我國在全球礦產(chǎn)貿(mào)易中議價(jià)定價(jià)的話語權(quán)。三是適時(shí)支持精煉銅出口打壓國際市場(chǎng)價(jià)格，當(dāng)國際市場(chǎng)銅價(jià)上漲到一定高位時(shí)，果斷取消精煉銅10%的出口關(guān)稅，使得國內(nèi)精煉銅能及時(shí)出口平抑市場(chǎng)價(jià)格，實(shí)現(xiàn)以較少的精煉銅出口換取更多的價(jià)格相對(duì)平穩(wěn)的銅精礦和精煉銅進(jìn)口。此外，當(dāng)國際銅價(jià)下跌時(shí)，加大精煉銅進(jìn)口作為戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備，以增強(qiáng)平抑市場(chǎng)波動(dòng)和應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的處置能力。