黨領導下的電解鋁法治化市場化改革回顧和啟示

中國有色金屬工業(yè)協(xié)會黨委書記、會長 葛紅林

3月31日，中國有色金屬工業(yè)協(xié)會第四屆理事會第五次會議暨第四屆常務理事會第五次會議在京召開，同期舉辦了企業(yè)家高峰論壇。有色行業(yè)企業(yè)家緊緊圍繞電解鋁法治化市場化改革、現(xiàn)代化有色金屬產(chǎn)業(yè)體系建設、礦產(chǎn)資源優(yōu)勢發(fā)揮、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應保障能力提升、有色金屬工業(yè)綠色發(fā)展等主題作主旨報告，從不同產(chǎn)業(yè)、不同視角、不同側(cè)面展開了內(nèi)容豐富而生動的交流，為推動我國有色金屬工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展開闊了視野。

在黨中央領導下的電解鋁供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，已經(jīng)經(jīng)過了6年的考驗，所取得的4543萬噸/年合規(guī)產(chǎn)能“天花板”改革成果促進了行業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，所形成的政策和規(guī)則，成為行業(yè)擁護和共同遵循的“行規(guī)”，值得我們回顧與思考，還能在行業(yè)的其他領域中取得舉一反三的溢出紅利。

從2017年到2022年，電解鋁行業(yè)實現(xiàn)了連續(xù)6年的盈利，能耗指標大幅度下降，同時，產(chǎn)業(yè)集中度大幅度提高，國際競爭力大幅度提升。

辦成了多年來

想辦沒有辦成的事

結(jié)束了全國六輪的失敗調(diào)控。

第一輪：2002年4月，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委《關于制止電解鋁行業(yè)重復建設勢頭的意見》（國辦發(fā)〔2002〕29號文），要求各地控制電解鋁產(chǎn)能的過快增長。2003年11月，國務院辦公廳又以國辦發(fā)〔2003〕103號文件轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)展改革委等七部委《關于制止電解鋁行業(yè)違規(guī)建設盲目投資的若干意見》，再次要求盡快遏制電解鋁違規(guī)建設的勢頭。4個月后國家發(fā)改委宣布，不再審批鋼鐵、電解鋁、水泥等建設項目，但實際卻增加電解鋁產(chǎn)能118萬噸/年。

第二輪：2009年9月，國務院下發(fā)《關于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》（國發(fā)〔2009〕38號），電解鋁行業(yè)依然在調(diào)控之列，但實際電解鋁產(chǎn)能增加了524萬噸/年。

第三輪：2011年4月，工信部、國家發(fā)展改革委等九部門又聯(lián)合下發(fā)《關于遏制電解鋁行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復建設引導產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的緊急通知》（工信部聯(lián)原〔2011〕177號），要求對違規(guī)建設的電解鋁項目立即停止辦理用地審批、能評審查、環(huán)境影響評價、電力供應和新增授信等手續(xù)，但實際電解鋁產(chǎn)能增加了691萬噸/年。

第四輪：2013年10月6日，國務院下發(fā)了《關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》（即41號文件），這份被稱為“史上最嚴厲的產(chǎn)能調(diào)控文件”明確規(guī)定，各地方、各部門不得以任何名義、任何方式核準、備案鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶五大產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)新增產(chǎn)能項目，各相關部門和機構(gòu)不得辦理土地（海域）供應、能評、環(huán)評審批和新增授信支持等相關業(yè)務，但實際增加了電解鋁產(chǎn)能1233萬噸/年。

第五輪：2015年4月，工業(yè)和信息化部出臺了《部分產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)產(chǎn)能置換實施辦法的通知》，包括電解鋁在內(nèi)的產(chǎn)能嚴重過剩行業(yè)項目建設，須制定產(chǎn)能置換方案，實施等量或減量置換，在京津冀、長三角、珠三角等環(huán)境敏感區(qū)域，實施減量置換，而當時在建電解鋁產(chǎn)能約500多萬噸/年。

第六輪：2016年5月，國務院下發(fā)《關于營造良好市場環(huán)境促進有色金屬工業(yè)調(diào)結(jié)構(gòu)促轉(zhuǎn)型增效益的指導意見》（國辦發(fā)〔2016〕42號），要求重點品種供需實現(xiàn)基本平衡，電解鋁產(chǎn)能利用率保持在80%以上；嚴控新增產(chǎn)能。堅決落實《國務院關于化解產(chǎn)能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發(fā)〔2013〕41號）等有關規(guī)定，確有必要的電解鋁新（改、擴）建項目，要嚴格落實產(chǎn)能等量或減量置換方案，并在網(wǎng)上公示。利用社會監(jiān)督等手段，加大督促檢查工作力度，嚴厲查處違規(guī)新建電解鋁項目。按有關規(guī)定對違規(guī)新增產(chǎn)能的有關方面和人員嚴肅問責。而當時在建電解鋁產(chǎn)能約340多萬噸/年。

10多年來，我國電解鋁冶煉產(chǎn)能過剩的宏觀調(diào)控一直在進行，但卻進入了“調(diào)控-膨脹-再調(diào)-再膨脹”的怪圈。

落實了新發(fā)展理念

重塑了行業(yè)新發(fā)展格局

一是令行禁止確定了電解鋁產(chǎn)能“天花板”。相關政策文件明確后，各方嚴格貫徹落實產(chǎn)能置換政策，梳理形成國內(nèi)電解鋁4543萬噸/年合規(guī)產(chǎn)能“天花板”，不僅有效關停了行業(yè)違規(guī)產(chǎn)能，而且有力遏制了電解鋁產(chǎn)能盲目擴張的勢頭。

二是倒逼了電解鋁落后產(chǎn)能的淘汰。隨著電解鋁產(chǎn)能“天花板”的形成，在總量控制的約束推動下，加快了落后產(chǎn)能出清步伐。能源消耗高、廢物排放量大、綜合生產(chǎn)成本高的電解鋁冶煉產(chǎn)能，相繼退出行業(yè)。比如，2017年9月25日，山東兗礦科澳鋁業(yè)有限公司14萬噸電解鋁產(chǎn)能指標轉(zhuǎn)讓項目在山東產(chǎn)權(quán)交易中心公開競價，包括東方希望、信發(fā)集團、魏橋集團等電解鋁龍頭企業(yè)在內(nèi)的十多家機構(gòu)經(jīng)過3個多小時，539輪激烈角逐，最終內(nèi)蒙古創(chuàng)源金屬有限公司以14.02億元成功競得，高出掛牌底價11.92億元。

三是促進了電解鋁產(chǎn)能的優(yōu)化布局。電解鋁冶煉產(chǎn)能等量置換政策的執(zhí)行，使得有違發(fā)展方向的“煤-電-鋁”生產(chǎn)模式受到有效抑制，電解鋁企業(yè)加快向有清潔能源的優(yōu)勢地區(qū)轉(zhuǎn)移和聚集，一批“水-電-鋁”項目的建設，有效地推動了我國電解鋁用能的優(yōu)化布局，引導行業(yè)步入綠色高質(zhì)量發(fā)展路徑。

創(chuàng)新了供給側(cè)

結(jié)構(gòu)性改革的新路徑

我國電解鋁行業(yè)在清理整頓過程中，引導推動建立了市場有價電解鋁產(chǎn)能置換機制。電解鋁企業(yè)通過兼并重組和指標交易等市場化法治化方式，完成了近1300萬噸/年電解鋁產(chǎn)能的退出和轉(zhuǎn)移，沒有發(fā)生銀行不良貸款，沒有發(fā)生因職工安置不到位而引起的不穩(wěn)定，也沒有向國家申請財政補貼，而電解鋁產(chǎn)能集中度得到了明顯提高，電耗等主要技術(shù)經(jīng)濟指標得到了大幅改善，達到了世界先進水平。

提升了政府公信力

和產(chǎn)業(yè)政策影響力

國家政策得到了堅決貫徹執(zhí)行，改變了以往上有政策下有對策，政府公信力受到嚴重損害的狀況，真正做到了政通令行。行業(yè)運行規(guī)范有序健康，避免了鋁行業(yè)因產(chǎn)能過剩導致國際貿(mào)易爭端加劇，得到了國際鋁行業(yè)一致稱贊，也為行業(yè)落實“雙碳”目標，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)打下了堅實基礎。

三點體會

電解鋁天花板的形成，已經(jīng)成為我囯有色金屬工業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的成功典范，歸功于黨領導下的法治化市場化改革。

一是政治生態(tài)好轉(zhuǎn)決定了經(jīng)濟生態(tài)好轉(zhuǎn)。縱觀整個過程，中央對電解鋁供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的把舵定向，起到了決定性作用，“一錘定音”地統(tǒng)一了從中央到地方、從行業(yè)到企業(yè)的思想認識。如果不是黨的十八大以來，我國的政治生態(tài)發(fā)生了明顯的好轉(zhuǎn)，黨中央的權(quán)威得到顯著強化，政令暢通，令行禁止，那么很難做到從中央到地方、從行業(yè)到企業(yè)統(tǒng)一行動，步調(diào)一致，干成過去想干都不敢干的事。

二是市場經(jīng)濟離不開政府的該為作用。回顧整個改革過程，發(fā)改委從委領導到部門領導，完整準確全面貫徹落實中央的一系列重要指示，組織和調(diào)動有關部委、地方政府和行業(yè)協(xié)會和行業(yè)企業(yè)的積極性，分析行業(yè)現(xiàn)狀，摸清行業(yè)底數(shù)，研判問題癥結(jié)、把握發(fā)展趨勢，找準了清理整頓違規(guī)產(chǎn)能這個“牛鼻子”，法治化地確定了產(chǎn)能天花板的初值，市場化地確定了操作規(guī)則，在公平公開公正的前提下，動真碰硬，違法違規(guī)產(chǎn)能無一例外地得到糾正。

三是法治化和市場化相融是個好辦法。通過創(chuàng)新法治化和市場化相融，實現(xiàn)有力的落后產(chǎn)能淘汰，形成法治化的產(chǎn)能置換行規(guī)，有效地引導企業(yè)合規(guī)經(jīng)營。市場化的產(chǎn)能置換交易，不僅確保了國家政策的透明化執(zhí)行，而且不需增加國家財政負擔?？梢姡ㄖ位褪袌龌嗳谑怯煤谜褪袌鰞芍皇值木唧w體現(xiàn)，也為未來其他產(chǎn)能過剩行業(yè)的改革提供了可復制的方法。

當前，我國有色金屬工業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革仍然面臨著許多難題和熱點問題，比如，銅、硅、鎂等冶煉產(chǎn)能已到需對擴張調(diào)控的階段，值得借鑒電解鋁法治化市場化的理念和方法，通過吸收消化，創(chuàng)新破解。銅行業(yè)企業(yè)要積極推動產(chǎn)業(yè)集中度提升，形成1~2家銅礦產(chǎn)量100萬噸左右的大型礦業(yè)企業(yè)集團，前5家銅冶煉企業(yè)產(chǎn)業(yè)集中度提升至70%左右。

今年是全面貫徹落實黨的二十大精神的開局之年，我們要堅決貫徹落實習近平總書記對有色金屬行業(yè)的一系列重要指示批示精神，加快實現(xiàn)行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。