社科院專家談五年來宏觀調(diào)控的歷程和經(jīng)驗
2008年04月02日 0:0 5087次瀏覽 來源： 中國有色網(wǎng) 分類： 重點新聞
2003年至2007年，黨中央、國務(wù)院為促進經(jīng)濟平穩(wěn)快速發(fā)展，圍繞解決經(jīng)濟運行中的突出矛盾，大力加強和改善宏觀調(diào)控。五年來，宏觀調(diào)控采取了哪些重要措施？取得了什么明顯成效？具有哪些突出特點？認真梳理和總結(jié)五年來宏觀調(diào)控的歷程和經(jīng)驗，對于豐富和發(fā)展中國特色宏觀調(diào)控的理論與實踐，繼續(xù)推動國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展，具有重要意義。
宏觀調(diào)控的主要措施
五年來的宏觀調(diào)控，大體可以分為兩個階段：第一階段是前三年(2003年至2005年)；第二階段是后兩年(2006年至2007年)。
第一階段的宏觀調(diào)控，主要針對部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資增長過猛以及糧食供求關(guān)系趨緊。
進入新世紀，在成功抵御亞洲金融危機和克服國內(nèi)有效需求不足之后，我國經(jīng)濟增長率逐漸回升，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快。到2003年第一季度，經(jīng)濟增長迅速升溫；在第二季度抗擊非典取得勝利的基礎(chǔ)上，從第三季度起，經(jīng)濟增長又繼續(xù)升溫，特別是鋼鐵等部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資迅猛增長。這使得煤電油運的供給全面趨緊。與此同時，2003年，糧食播種面積減少到15億畝以下，為新中國成立以來最低水平；糧食產(chǎn)量下降到1990年以來的最低點。針對這種情況，本輪宏觀調(diào)控拉開了序幕。2003年7月，以土地管理為切入點，出臺了暫停審批和清理整頓各類開發(fā)區(qū)、加強建設(shè)用地管理的措施。嚴把土地閘門，對于控制盲目新上投資項目來說是一種釜底抽薪的硬措施，對于確保耕地和糧食增產(chǎn)來說則是一項重要的基礎(chǔ)保證。12月，又出臺了制止鋼鐵、電解鋁、水泥行業(yè)盲目投資的措施。
進入2004年，部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資繼續(xù)大幅度攀升。1月至2月，有關(guān)行業(yè)的固定資產(chǎn)投資累計增速分別為：黑色金屬礦采選業(yè)453.4%，黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)172.6%，有色金屬礦采選業(yè)100.1%，非金屬礦采選業(yè)141%，非金屬礦物制品業(yè)137.3%。1月至2月，全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資累計增速高達53%。針對這種情況，宏觀調(diào)控加大了力度。2004年4月，集中出臺了一批措施，如：上調(diào)存款準備金率；調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目資本金比例；查處江蘇鐵本鋼鐵有限公司違規(guī)建設(shè)鋼鐵項目；深入開展土地市場治理整頓，嚴格土地管理；加強產(chǎn)業(yè)政策和信貸政策協(xié)調(diào)配合，控制信貸風(fēng)險；等等。通過采取這些措施，初步遏制了部分行業(yè)盲目投資的勢頭。2004年，全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資累計增速由年初的53%回落至12月的27.6%。煤電油運供給緊張局面得到緩解。這一年，出臺了減免農(nóng)業(yè)稅、取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅等一系列重要措施，糧食生產(chǎn)出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機。
進入2005年，宏觀調(diào)控主要是進一步消化和落實2004年已經(jīng)出臺的各項重要措施。此外，針對房地產(chǎn)投資規(guī)模過大、住房價格上漲過快、供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、房地產(chǎn)市場秩序混亂問題，集中出臺了一批新措施，包括加強房地產(chǎn)市場調(diào)控、調(diào)整商業(yè)銀行住房信貸政策，提高住房貸款的利率和首付比例等，從需求和供給兩方面調(diào)控房地產(chǎn)市場。
第二階段的宏觀調(diào)控，主要針對“三過”問題，即固定資產(chǎn)投資增長過快、貨幣信貸投放過多、外貿(mào)順差過大等問題。有些調(diào)控措施是第一階段所采取措施的延伸、深化和完善；有些調(diào)控措施則是針對新出現(xiàn)問題采取的，如外貿(mào)順差過大和相關(guān)的銀行資金流動性過剩以及物價上漲等。
首先，繼續(xù)調(diào)控固定資產(chǎn)投資過快增長。把抑制部分行業(yè)投資增長過猛延伸到對產(chǎn)能過剩行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整；把重點調(diào)控行業(yè)由鋼鐵、電解鋁、水泥延伸到電石、鐵合金、焦炭、汽車、煤炭、電力、紡織等行業(yè)；把對重點行業(yè)的投資管理延伸到深化投資體制改革，依法加強和規(guī)范新開工項目管理，從源頭上把好項目開工建設(shè)關(guān)。2006年3月，出臺了一批推進產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的措施。對產(chǎn)能過剩行業(yè)進行結(jié)構(gòu)調(diào)整，一方面有利于控制這些行業(yè)盲目投資和低水平擴張，嚴格市場準入門檻，保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的好勢頭；另一方面有利于淘汰落后生產(chǎn)能力，節(jié)能降耗，污染減排，推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。2006年6月，出臺了從嚴控制新開工項目的有關(guān)措施。2007年11月，為加強和規(guī)范新開工項目管理，建立了新開工項目管理聯(lián)動機制。
其二，繼續(xù)嚴把土地閘門。把清理開發(fā)區(qū)、整頓土地市場秩序、暫停審批非農(nóng)建設(shè)用地延伸到深入推進土地有償使用制度改革，提出大力促進節(jié)約集約用地，走建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國國情的土地利用新路子。
其三，繼續(xù)調(diào)控房地產(chǎn)。把控制土地、壓縮投資、抑制需求、增加供給、穩(wěn)定房價延伸到明確區(qū)分和正確發(fā)揮政府與市場的作用，推進住房制度改革，加強住房保障體系建設(shè)。政府的職責(zé)是，制定住房規(guī)劃和政策，搞好土地供應(yīng)和管理，重點發(fā)展面向中低收入家庭的廉租住房、經(jīng)濟適用住房和普通商品住房。2006年5月，出臺了調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定住房價格的有關(guān)措施。2007年8月，又出臺了解決城市低收入家庭住房困難的重要措施。
其四，調(diào)控內(nèi)外經(jīng)濟平衡。近兩年來，外貿(mào)順差過大問題突出，直接導(dǎo)致銀行資金流動性過剩，進一步加大了貨幣信貸投放。在宏觀調(diào)控中，嚴把信貸閘門就由前一階段的調(diào)控固定資產(chǎn)投資和房地產(chǎn)延伸到調(diào)控流動性過剩。為此，密集出臺了一系列措施。兩年內(nèi)，提高金融機構(gòu)存款準備金率13次，其中2007年就有10次；提高存貸款基準利率8次，其中2007年就有6次。2007年6月，執(zhí)行了近10年的“穩(wěn)健”的貨幣政策轉(zhuǎn)換為“穩(wěn)中適度從緊”，12月又轉(zhuǎn)換為“從緊”。與此同時，繼續(xù)完善人民幣匯率形成機制，增強匯率彈性，深化外匯管理體制改革，拓展外匯儲備使用渠道和方式。綜合使用出口退稅政策(取消或降低高耗能、高排放和資源性產(chǎn)品的出口退稅)、關(guān)稅政策(對資源性商品開征或提高出口關(guān)稅)、加工貿(mào)易政策(擴大加工貿(mào)易禁止類和限制類商品范圍)、進口稅收優(yōu)惠政策，以抑制出口、擴大進口，緩解外貿(mào)順差過大問題。
其五，抑制價格過快上漲。2007年5月以來，我國居民消費價格呈逐月上漲之勢，特別是8月至12月，連續(xù)5個月價格漲幅超過6%；全年上漲4.8%，高于年初提出的價格漲幅在3%以內(nèi)的預(yù)期目標，為10年來的最高漲幅。對此，及時采取一系列發(fā)展生產(chǎn)，保障肉類、食用油、糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給的政策，并實行對低收入群眾的相關(guān)補貼政策，保證其基本生活水平不因物價上漲而下降。2008年1月，經(jīng)國務(wù)院批準，國家發(fā)改委啟動了臨時價格干預(yù)措施。
宏觀調(diào)控的主要成效
五年來的宏觀調(diào)控取得了許多成效，總的看是經(jīng)濟迅速發(fā)展，呈現(xiàn)出速度快、波幅小、經(jīng)濟周期的上升階段延長等特點。
從增長速度看。2007年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達到24.66萬億元，按不變價計算，比上年增長11.4%；比2002年增長65.5%；是2000年的1.96倍，提前3年實現(xiàn)了21世紀第一個十年國內(nèi)生產(chǎn)總值比2000年翻一番的目標。五年中，國內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長10.6%。國內(nèi)生產(chǎn)總值在國際上的位次，從第六位上升到第四位。
從波幅看。2002年至2007年，國內(nèi)生產(chǎn)總值增長率分別為9.1%、10%、10.1%、10.4%、11.1%和11.4%，年度間的波幅很小，僅為0.1至0.9個百分點，平均為0.48個百分點。
從經(jīng)濟周期的態(tài)勢看。本輪周期已連續(xù)8年處于上升階段，是新中國成立以來各周期中上升階段持續(xù)時間最長的(見表1)。我國從1953年開始大規(guī)模的工業(yè)化建設(shè)到現(xiàn)在，經(jīng)濟增長率共經(jīng)歷了10個周期波動。其中，改革開放之前有5個周期，每個周期上升階段的持續(xù)時間都很短，僅為一兩年，而且波動幅度很大，峰谷之間的落差幾乎都在10個百分點以上。改革開放之后已有4個完成的周期，周期的上升階段也很短，僅為一至三年，波動幅度雖有所減小，但峰谷落差也為六七個百分點。近些年來，我國經(jīng)濟增長呈現(xiàn)出新特點，一個重要原因是我們黨和政府把握市場經(jīng)濟規(guī)律的能力在不斷提高。
從國際比較看。我們對1996年至2007年間7個有代表性國家的經(jīng)濟波動情況進行比較。以經(jīng)濟增長率的平均值由高到低的排序看(見表2)，中國最高；而以經(jīng)濟增長率的波動系數(shù)由大到小的排序看(經(jīng)濟增長率的波動系數(shù)是經(jīng)濟增長率的標準差除以其平均值，波動系數(shù)越大，表明波動幅度越大；波動系數(shù)越小，表明波動幅度越小)，中國則最小。1998年，受亞洲金融危機的沖擊，泰國、日本、俄羅斯的經(jīng)濟都出現(xiàn)了負增長。2001年，受美國信息技術(shù)泡沫破滅的影響，發(fā)達經(jīng)濟的美國、德國、日本以及發(fā)展中經(jīng)濟的泰國、印度、俄羅斯都出現(xiàn)了經(jīng)濟增長率的明顯下降。而這期間，特別是近五年來，中國經(jīng)濟一直保持了平穩(wěn)較快增長。
宏觀調(diào)控的成效還表現(xiàn)在：糧食生產(chǎn)首次連續(xù)四年實現(xiàn)播種面積、總產(chǎn)和單產(chǎn)“三增”。全社會固定資產(chǎn)投資增速由2003年的27.7%，平穩(wěn)回落至2007年的24.8%。五年中，企業(yè)效益不斷提高，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤累計達到78632億元；2007年，39個工業(yè)行業(yè)全部實現(xiàn)盈利。五年中，全國新增城鎮(zhèn)就業(yè)5100萬人，平均每年超過1000萬人；扣除價格因素，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入年均增長9.8%；農(nóng)村居民人均純收入年均增長6.8%。外貿(mào)順差增速逐步回落。
宏觀調(diào)控的主要特點
五年來的宏觀調(diào)控具有許多新特點，突出的是：
在宏觀調(diào)控的指導(dǎo)思想上，樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀。過去，我國經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)常出現(xiàn)大起大落。究其原因，一個重要方面就是在經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)思想上急于求成，片面追求高速度。每次宏觀調(diào)控都是在經(jīng)濟過熱到難以為繼時，才不得不被動地進行治理。因此，每次宏觀調(diào)控的主要任務(wù)都是“治”過熱。而本輪宏觀調(diào)控在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，一直是“防”過熱，即在經(jīng)濟運行出現(xiàn)偏快傾向或過熱苗頭時，就見微知著、未雨綢繆、主動調(diào)控，防止經(jīng)濟增長由偏快轉(zhuǎn)為過熱。這樣，既控制了經(jīng)濟增長速度不大起，又防止了經(jīng)濟增長速度大起之后的大落，保護好、引導(dǎo)好、發(fā)揮好各方面加快發(fā)展的積極性，延長了經(jīng)濟的平穩(wěn)較快增長。
在宏觀調(diào)控的手段上，更多利用市場化手段和發(fā)揮各種組合效應(yīng)。進入新世紀，社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，宏觀調(diào)控的對象、經(jīng)濟活動的主體多元化了，經(jīng)濟活動主體的行為自主化和市場化了，市場在資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用。由此，要求宏觀調(diào)控更多地利用市場化手段。本輪宏觀調(diào)控采用了三種組合：一是手段組合，即堅持主要運用經(jīng)濟手段、法律手段，輔之以必要的行政手段；二是政策組合，即發(fā)揮貨幣信貸政策、財政稅收政策、土地政策、產(chǎn)業(yè)政策、外貿(mào)政策、外匯政策等多種政策的組合效應(yīng)；三是工具組合，如在貨幣信貸政策中，綜合運用了存款準備金率、利率、公開市場操作、窗口指導(dǎo)等市場化工具。
在宏觀調(diào)控的時機和力度的把握上，做到適時適度、有節(jié)奏地多次小步微調(diào)。過去，針對經(jīng)濟周期波動采取的宏觀調(diào)控政策措施多表現(xiàn)為集中性和大力度。就是當(dāng)經(jīng)濟已陷于嚴重過熱、出現(xiàn)嚴重通貨膨脹時，為了迅速扭轉(zhuǎn)過熱局面，集中性、大力度地出臺一系列調(diào)控措施，結(jié)果往往造成在通貨膨脹率下降的同時，經(jīng)濟增長率也大幅度降低。而本輪宏觀調(diào)控見事早、動手快，具有預(yù)見性、及時性和漸進性，因此表現(xiàn)為適時適度的多次小步微調(diào)，以盡可能長地保持經(jīng)濟平穩(wěn)快速運行。在一輪周期中，針對經(jīng)濟運行中的問題進行多次小步微調(diào)，并不意味著前一次微調(diào)沒有起作用，也不意味著這次微調(diào)之后就不再需要新的微調(diào)。國際上也有這種在一輪周期中多次小步微調(diào)的先例。
在宏觀調(diào)控與政府其他經(jīng)濟職能的協(xié)調(diào)配合上，做到“四結(jié)合”，即宏觀調(diào)控與結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、體制改革、改善民生相結(jié)合。在我國目前的發(fā)展階段和體制環(huán)境下，宏觀調(diào)控所要解決的許多經(jīng)濟運行中的問題與長期形成的結(jié)構(gòu)性矛盾、增長方式粗放密切相關(guān)，與體制機制障礙密切相關(guān)，與提高和改善人民生活密切相關(guān)。因此，政府為熨平經(jīng)濟波動而對宏觀經(jīng)濟運行進行的調(diào)節(jié)、控制和管理，就要與政府承擔(dān)的其他經(jīng)濟職能相結(jié)合。比如，為了解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、社會事業(yè)發(fā)展滯后等結(jié)構(gòu)性問題，宏觀調(diào)控堅持了區(qū)別對待、有保有壓，不搞一刀切、急剎車的原則。為了治標與治本相結(jié)合解決經(jīng)濟運行中的問題，一方面，不斷總結(jié)經(jīng)驗，注重制度建設(shè)和創(chuàng)新，把一些適合我國國情、行之有效并具有長期意義的宏觀調(diào)控措施制度化、規(guī)范化和法制化；另一方面，不斷推進各項改革，掃除經(jīng)濟發(fā)展的體制機制障礙，以形成有利于科學(xué)發(fā)展的體制機制。
在宏觀調(diào)控的目標上，注重內(nèi)外關(guān)聯(lián)。過去，宏觀調(diào)控主要是考慮實現(xiàn)國內(nèi)經(jīng)濟目標。而現(xiàn)在，我國開放型經(jīng)濟進入新階段，國內(nèi)外經(jīng)濟聯(lián)系更加緊密，宏觀調(diào)控就要注重統(tǒng)籌實現(xiàn)對內(nèi)對外經(jīng)濟目標。比如，為緩解銀行資金流動性過剩問題，對內(nèi)政策方面采用了提高存款準備金率、加息等措施；對外政策方面又推出一系列措施，包括取消或降低高耗能、高排放和資源性產(chǎn)品的出口退稅，對資源性商品開征或提高出口關(guān)稅，增強人民幣匯率彈性等。這樣，既有利于解決貨幣信貸投放過多，又有利于解決外貿(mào)順差過大，還有利于促進節(jié)能減排。
綜合起來看，五年來的宏觀調(diào)控內(nèi)容豐富，成效顯著，特點突出。但宏觀調(diào)控不是一勞永逸的。目前，我國經(jīng)濟運行中還面臨不少問題，經(jīng)濟增長由偏快轉(zhuǎn)為過熱的壓力仍然存在，價格上漲的壓力不可忽視。同時，一些深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾和增長方式粗放問題、經(jīng)濟發(fā)展的體制機制障礙問題等，僅靠宏觀調(diào)控來解決是遠遠不夠的。我們要深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，注重發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，繼續(xù)加強和改善宏觀調(diào)控，積極推進改革開放，促進國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展。
(作者：劉樹成 為中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所所長)
（人民日報）
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