《國有資產(chǎn)法》出臺有望加速 國資委角色需謹慎界定
2007年12月18日 0:0 4957次瀏覽 來源： 中國有色網(wǎng) 分類： 政策法規(guī)
經(jīng)過14年艱難的起草歷程，《國有資產(chǎn)法》已于今年年初進入全國人大常委會計劃安排審議的立法項目名單。據(jù)悉，《國有資產(chǎn)法（草案）》將于12月提交十屆全國人大常委會第三十一次會議進行初次審議，其出臺有望加速。
作為國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)體系的“母法”，《國有資產(chǎn)法》曾被列入八屆、九屆全國人大立法計劃確定的立法項目，全國人大有關(guān)專門委員會曾組織有關(guān)部門和專家學者完成了《國有資產(chǎn)法（草案）》的起草工作，但最終并未提交審議。2004年，《國有資產(chǎn)法》的起草工作重新啟動。“2006年全國人大加快了《國有資產(chǎn)法》的立法進程，原計劃2006年底不僅要出初稿而且還要在小范圍內(nèi)進行討論，但去年的實際進展并沒有大家想像的那樣快。”國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時告訴記者。
調(diào)整范圍仍存在爭議
進入2007年，尤其在《物權(quán)法》出臺后，有專家呼吁應(yīng)盡快細化對國有資產(chǎn)保護的立法，在涉及國有資產(chǎn)變動的問題上，應(yīng)優(yōu)先適用《國有資產(chǎn)法》。然而在采訪中記者發(fā)現(xiàn)，在《國有資產(chǎn)法》調(diào)整范圍這一問題上，專家之間仍存在不同意見。
關(guān)于《國有資產(chǎn)法》，學界此前曾有“大小國資法”之分。“大國資法”提倡者認為，應(yīng)該將經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)與資源性國有資產(chǎn)都包括在內(nèi)，在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時，產(chǎn)權(quán)問題專家、財政部財科所國有經(jīng)濟研究室主任文宗瑜告訴記者，將來要出臺的《國有資產(chǎn)法》應(yīng)包括三大塊——資源性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)和經(jīng)營性國有資產(chǎn)。“不能把《國有資產(chǎn)法》的界定對象狹隘化”，如果單純針對經(jīng)營性國有資產(chǎn)，現(xiàn)有的條例已經(jīng)很完善了，沒有必要單獨出臺一部法律來規(guī)定。
文宗瑜進一步指出，資源性國有資產(chǎn)包括土地、石油、煤炭、天然氣等，是近幾年增值最大的國有資產(chǎn)，這其中涉及土地的許多問題，其問題并不是單純的《國有資產(chǎn)法》所能解決的。
而“小國資法”指的是一部主要針對經(jīng)營性國有資產(chǎn)的法律，有專家傾向于“從做‘小國資法’做起，一步步來，在實踐中逐漸完善”。經(jīng)濟法專家、中國人民大學商法研究所所長劉俊海在接受《中國發(fā)展觀察》采訪時表示，由于國有資產(chǎn)管理中的代理環(huán)節(jié)和道德風險過多，在《物權(quán)法》出臺之后盡快出臺《國有資產(chǎn)法》對國有資產(chǎn)進行監(jiān)督和保護迫在眉睫，國家作為國有資產(chǎn)的權(quán)利主體非常明晰，不存在所有權(quán)主體虛位的問題，但的確存在國家所有權(quán)代理人虛位、虛置的問題。國家所有權(quán)人不是自然人，不能夠依靠自身行為即可行使權(quán)利。相反，國家財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)要仰賴諸多的代理人(包括自然人和法人）。代理人越多，代理環(huán)節(jié)越多，代理成本越高。為恰當界定國家代理人及其職責，預(yù)防代理人的道德風險，必須制定《國有資產(chǎn)法》。
劉俊海表示，從保護范圍看，《國有資產(chǎn)法》既要調(diào)整物權(quán)形態(tài)的國有資產(chǎn)，也要調(diào)整債權(quán)形態(tài)和股權(quán)形態(tài)的國有資產(chǎn)；既要調(diào)整經(jīng)營性國有資產(chǎn)，也要調(diào)整非經(jīng)營性國有資產(chǎn)；既包括中央政府層面經(jīng)營管理的國有資產(chǎn)，也包括地方政府層面經(jīng)營管理的國有資產(chǎn)?！秶匈Y產(chǎn)法》的保護外延應(yīng)當盡量周延。然而他也指出，從目前的條件來看，如果要制定一部囊括所有國有資產(chǎn)的法律非常困難，因此他個人贊同“將調(diào)整范圍界定在經(jīng)營性國有資產(chǎn)”，至于其他類型的國有資產(chǎn)的性質(zhì)和管理方式都存在明顯差異，可以在今后考慮分別立法。
而對于“大小國資法”的說法，張文魁指出，國有資產(chǎn)經(jīng)過這些年來的發(fā)展，形態(tài)、控制方式等都發(fā)生新的變化，這么多的資產(chǎn)形態(tài)如何進行科學劃分歸口管理，現(xiàn)在仍沒有一個非常準確的定位和說法，關(guān)于經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的界限仍然不是十分清楚，并且隨著國有經(jīng)濟布局的不斷調(diào)整，這些界限還在不斷地被打破并進行重新劃分。“《國有資產(chǎn)法》的立法進程之所以不如預(yù)想的那樣快，我認為還是有很多問題沒有搞清楚，或者說是現(xiàn)在難以搞清楚，而且也沒有必要搞得很清楚。國有資產(chǎn)的發(fā)展最終是一個怎樣的格局，我們還是需要再看一看。”張文魁表示。
同時他告訴記者，我們首先需要明確的是，《國有資產(chǎn)法》不是國有資產(chǎn)保護法，不是防止國有資產(chǎn)流失的法律，也不是明晰國有財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的法律，而是需要明確對國有資產(chǎn)如何進行管理，確切地說應(yīng)該是一部國有資產(chǎn)管理法，這樣定位的一部法律的出臺應(yīng)該是在國有經(jīng)濟布局的調(diào)整基本到位之后。
國資委的角色還需謹慎界定
在《國有資產(chǎn)法》制定的過程中，另外一個爭議的焦點問題便是國資委的定位問題，即國資委在國有資產(chǎn)管理體制中究竟應(yīng)扮演怎樣的角色。
2002年召開的十六大提出，要在堅持國家所有的前提下，建立由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享受所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。
隨后在2003年4月，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會正式成立。2003年8月，第一個地方國資委——上海國資委正式成立，之后各級地方政府紛紛成立了地方國資委。至今，中央和省（直轄市、自治區(qū)）及地級市的國資委均已設(shè)立并運行了三、四年時間。
目前國資委的工作依據(jù)的是2003年5月27日公布實施的《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，條例明確規(guī)定，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)（國資委）是代表本級政府依法履行出資人職責、負責監(jiān)督管理企業(yè)國有資產(chǎn)的特設(shè)機構(gòu)。
“目前來講，國資委是一個雙重角色，當初設(shè)立時將其定位為正部級特設(shè)機構(gòu)，這也就意味著國資委的功能沒有界定清楚，它一方面代表本級政府行使出資人的功能，即股東職能，另一方面又通過行政權(quán)力行使對國有企業(yè)及國有控股公司的行政管理，即行政職能，兩個職能相混淆。也就是國資委經(jīng)常面臨的‘婆婆加老板’的質(zhì)疑。”文宗瑜告訴記者。
在國資委未來的角色定位中，文宗瑜的觀點傾向于只履行行政管理的職能。他指出，由于各級國資委大多是在原經(jīng)貿(mào)委和黨委的企業(yè)工委的基礎(chǔ)上組建的，其官員絕大多數(shù)沒有經(jīng)營管理企業(yè)的經(jīng)驗和能力，更適合對國有企業(yè)及國有控股公司進行行政管理；其次，如果由一個國資委充當若干家國有企業(yè)的一個股東，會導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)權(quán)多樣化的改革走形。另外，目前國有企業(yè)存在的問題并不是股東職能到不到位的問題，關(guān)鍵是國有資本的宏觀調(diào)控作用沒有到位，通過國資委行政職能的充分履行而實現(xiàn)政企分離與政資分離。從市場經(jīng)濟發(fā)達國家的經(jīng)驗與我國29年改革開放的教訓看，最重要的不是把國有企業(yè)的股東明確到一個部委或機構(gòu)，而是強化國有企業(yè)經(jīng)營管理的公開透明，只要國有企業(yè)能夠像上市公司一樣向社會公眾披露信息及財務(wù)報表，就可以實現(xiàn)股東作用的到位。
從法律角度分析，劉俊海也指出，國資委的定位問題無非是其究竟是公權(quán)力主體、還是民事權(quán)利主體，抑或作為第三形態(tài)的中間法人，目前來看界限模糊。他認為，國有企業(yè)的出資者、投資者就是國家，而非其他機構(gòu)。如果撇開國家這一權(quán)利主體討論出資人問題容易虛化國家的主體地位。國家與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)之間是代理關(guān)系，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)與國家投資企業(yè)之間的法律地位平等，他們之間發(fā)生的股權(quán)關(guān)系屬于民事關(guān)系的范疇。劉俊海傾向于把國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)界定為行政機關(guān)之外的特殊法人，如此一來，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的角色就定位于如何更加快捷高效地代行國家作為所有人與股東所享有的各項民事權(quán)利，但不能行使行政權(quán)力。
劉俊海進一步建議可以借鑒《信托法》的制度構(gòu)架，將國家明確為委托人與受益人，將國有資產(chǎn)使用人與管理人界定為受托人，要明確國家的信托受益權(quán)，明確受托人承人之信、受人之托、納人之才的誠信義務(wù)。在強化國有資產(chǎn)受托人的誠信義務(wù)及責任追究機制的同時，要依法完善國有資產(chǎn)受托人的激勵機制，培養(yǎng)一批誠實守信、勤勉盡責、具有競爭力的國有資產(chǎn)受托人隊伍。
張文魁則指出，新的國有資產(chǎn)管理體制在實踐中運行的時間畢竟不太長，仍然存在一些問題，如國資委沒能全面履行出資人職責，在出資人和行政部門之間搖擺不定，與企業(yè)之間的關(guān)系仍然沒有理順等，這都導(dǎo)致外界質(zhì)疑國資委究竟是出資人機構(gòu)還是行政機構(gòu)，應(yīng)該履行出資人職能還是履行所謂的“資產(chǎn)監(jiān)管”職能。盡管這樣的質(zhì)疑不一定正確，但未來對國資委進行清晰定位是不容回避的問題。厘清這個問題，不但有助于《國有資產(chǎn)法》順利出臺，也有助于國資委規(guī)范運轉(zhuǎn)。
他建議，今后可能需要一種更具彈性的國資委體系，國務(wù)院國資委應(yīng)該清楚地定位為“企業(yè)的出資人”，而地方上，由于國有資本陸續(xù)從工商企業(yè)退出，國有資產(chǎn)越來越多地分布于事業(yè)單位、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等領(lǐng)域，資產(chǎn)性質(zhì)比較復(fù)雜，地方國資委到底如何定位要允許探索，有些地市以后取消國資委也無妨。對于定位為出資人機構(gòu)的國資委，應(yīng)該使其擁有完整的出資人權(quán)利，同時，國資委也應(yīng)該強化民商事主體意識，提高民商事行為能力，特別是風險管理能力，其自身的治理結(jié)構(gòu)也需調(diào)整，需要研究如何對其進行評價、約束和激勵。（張 妮/中國發(fā)展觀察）
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