法院無權(quán)拍賣礦業(yè)權(quán)
2007年08月24日 0:0 11029次瀏覽 來源： 中國有色網(wǎng) 分類： 政策法規(guī)
編者按：按照法律規(guī)定，司法機(jī)關(guān)的判決或者裁定，其他機(jī)關(guān)必須協(xié)助執(zhí)行。但存在這樣一種怪現(xiàn)象：案件從審理到執(zhí)行完結(jié)的整個程序中，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)各自行使自己的權(quán)限，都是依法行政，反而出現(xiàn)了司法權(quán)與行政權(quán)交叉矛盾或者對立的狀況，最后的結(jié)果是案件根本無法執(zhí)結(jié)。
礦山企業(yè)破產(chǎn)拍賣案就是典型，其執(zhí)行難是長期困擾司法部門的一個問題。此類案例在一些地方已經(jīng)發(fā)生多起，有的拖延兩三年還未能執(zhí)行，有的因為執(zhí)行而引發(fā)新的訴訟。
造成礦山企業(yè)破產(chǎn)拍賣執(zhí)行難的原因較多，其中之一是司法機(jī)關(guān)在判決時，強(qiáng)調(diào)司法獨(dú)立，忽略了與行政法的一致性，造成了司法權(quán)侵犯了行政權(quán)。
本報此前曾就此問題作過相關(guān)的探討，但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，礦業(yè)活動的日益活躍，礦山企業(yè)被法院裁決破產(chǎn)拍賣的案件經(jīng)常發(fā)生，對執(zhí)行問題咨詢比較多，大家對其中的法律關(guān)系依然模糊。為此，國土資源部政策法規(guī)司陳戰(zhàn)杰特為本報撰稿，從協(xié)調(diào)司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系、維護(hù)司法與行政法的一致性出發(fā)，對該問題進(jìn)行進(jìn)一步明晰。
內(nèi)蒙古某集體煤礦，1992年貸款70萬元用于生產(chǎn)，期限4個月。由于當(dāng)時煤炭行業(yè)不景氣，該礦不能清償貸款而被法院整體判決給債權(quán)人某銀行。該銀行組織一個公司開采煤炭，未辦理采礦許可證，經(jīng)營了16個月，由于不懂采煤技術(shù)，造成煤炭資源損失和四口坑道報廢，直接損失217萬多元。后來，法院撤銷支付令，收回該礦，將礦山的房子和部分設(shè)備以54萬元拍賣還債，國土資源管理部門依法無法為新的買受人辦理過戶手續(xù)。
該案件從1997年提起債務(wù)訴訟到現(xiàn)在歷時11年未了，官司經(jīng)過基層法院、中院、高院和最高人民法院。法院、國土部門、買受人、礦山企業(yè)四方?jīng)]有一方滿意。法院與國土部門相互攻訐，買受人與礦山企業(yè)輪番起訴，鬧得不亦樂乎。
類似的礦山企業(yè)拍賣執(zhí)行難題在其他省區(qū)也多有發(fā)生。由于將礦業(yè)權(quán)等同于一般財產(chǎn)，法院在執(zhí)行礦山企業(yè)破產(chǎn)還債案件時，往往是直接拍賣礦山企業(yè)，然后要求國土資源管理部門為買受人辦理過戶手續(xù)。由于法院侵害了行政機(jī)關(guān)的行政管理權(quán)，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)按照行政管理法律法規(guī)，根本無法協(xié)助法院執(zhí)行。造成了部門之間的矛盾，引發(fā)了所謂的“執(zhí)行難”問題。解決這一問題的根本途徑是明確礦業(yè)權(quán)的財產(chǎn)屬性和管理權(quán)限。
從財產(chǎn)屬性上說，礦業(yè)權(quán)是財產(chǎn)權(quán)，屬于無形資產(chǎn)，有的是企業(yè)財產(chǎn)，有的是國家財產(chǎn)
《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第三條規(guī)定，探礦權(quán)、采礦權(quán)為財產(chǎn)權(quán)，統(tǒng)稱為礦業(yè)權(quán)，適用于不動產(chǎn)法律法規(guī)的調(diào)整原則。依法取得礦業(yè)權(quán)的自然人、法人或其他經(jīng)濟(jì)組織稱為礦業(yè)權(quán)人。礦業(yè)權(quán)人依法對其礦業(yè)權(quán)享有占有、使用、收益和處分權(quán)。
礦業(yè)權(quán)沒有形狀、大小和重量，被界定為無形資產(chǎn)，因此經(jīng)常被虛置或忽略。類似的無形資產(chǎn)還有土地使用權(quán)、林地使用權(quán)、商標(biāo)權(quán)、著作權(quán)等等。礦業(yè)權(quán)作為財產(chǎn)權(quán)，根據(jù)取得的方式不同，其所有權(quán)性質(zhì)也不同。我國計劃經(jīng)濟(jì)時期開辦的礦山企業(yè)，其礦業(yè)權(quán)是無償獲得的，屬于國家財產(chǎn)；市場經(jīng)濟(jì)時期開辦的礦山企業(yè)，其礦業(yè)權(quán)是有償方式取得的，屬于礦山企業(yè)財產(chǎn)。因此，將礦業(yè)權(quán)都視為企業(yè)財產(chǎn)或者視為是國家應(yīng)該無償配置給企業(yè)，誰使用都可以的觀念是錯誤的。
從法律授權(quán)上說，只有國土資源管理部門有權(quán)管理礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)可以依法取得、依法轉(zhuǎn)讓、依法拍賣，其他任何單位無權(quán)管理礦業(yè)權(quán)
在我國，國家對礦產(chǎn)資源的管理是通過對礦業(yè)權(quán)的管理來實現(xiàn)的。礦業(yè)權(quán)分為探礦權(quán)和采礦權(quán)?！兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源不能買賣，但礦業(yè)權(quán)可以出讓和轉(zhuǎn)讓。
《礦產(chǎn)資源法》第十一條規(guī)定，國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)全國和省域礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第四條、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第三條分別規(guī)定了地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的管理權(quán)限。
在管理方式上，礦業(yè)權(quán)由計劃經(jīng)濟(jì)時期的無償取得轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃斎〉?，《礦產(chǎn)資源法》第五條規(guī)定，國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十六條、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第十三條分別規(guī)定了探礦權(quán)和采礦權(quán)可以通過招標(biāo)投標(biāo)的方式有償取得。
礦業(yè)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓。探礦權(quán)人和采礦權(quán)人將有償取得或者無償取得的探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，稱為二級市場，但這個轉(zhuǎn)讓不是自由轉(zhuǎn)讓，而是需要經(jīng)登記管理機(jī)關(guān)審查后批準(zhǔn)的。《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》第四條規(guī)定，國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門是探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批管理機(jī)關(guān)。
礦山企業(yè)破產(chǎn)對礦業(yè)權(quán)采取拍賣方式處置，然后按轉(zhuǎn)讓辦理相應(yīng)手續(xù)，這些也都由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門負(fù)責(zé)。《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》第二條規(guī)定，在中華人民共和國領(lǐng)域及其管轄海域出讓、轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)適用本辦法。國土資源部于2003年發(fā)布了《探礦權(quán)采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌管理辦法（試行）》。根據(jù)以上規(guī)定，礦產(chǎn)資源和礦業(yè)權(quán)管理工作只能由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門即國土資源管理部門負(fù)責(zé)。司法部門在處理礦山企業(yè)債務(wù)糾紛或者其他與之有關(guān)的案件時，凡涉及礦業(yè)權(quán)的必須通知并交由國土資源管理部門主持處置。
從拍賣權(quán)上說，礦業(yè)權(quán)拍賣必須由國土資源管理部門主持，其他單位或部門均無權(quán)主持拍賣
礦業(yè)權(quán)是礦山企業(yè)的核心資產(chǎn)，礦業(yè)權(quán)管理是行政管理部門進(jìn)行礦產(chǎn)資源管理的重要手段?！缎姓S可法》第八條規(guī)定行政許可和實施行政許可的機(jī)關(guān)必須根據(jù)法律規(guī)定確定。根據(jù)該規(guī)定，地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門管理礦產(chǎn)資源和礦業(yè)權(quán)的職能更加明確和加強(qiáng)。第十二條第二項規(guī)定了可以設(shè)定行政許可的事項中包括了有限自然資源開發(fā)利用。礦產(chǎn)資源就是有限自然資源之一。第五十三條規(guī)定，實施本法第十二條第二項所列事項的行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式作出決定。
在礦業(yè)權(quán)一級市場出讓拍賣中，由國土資源主管部門主持拍賣。在礦業(yè)權(quán)二級市場以拍賣方式轉(zhuǎn)讓中，由于需要對受讓人從事礦產(chǎn)資源開發(fā)資質(zhì)的審查，仍然含有行政許可審批內(nèi)容，依法必須由國土資源主管部門主持拍賣。其他部門無權(quán)拍賣。
從與《拍賣法》的關(guān)系上說，礦業(yè)權(quán)拍賣不受《拍賣法》調(diào)整
在《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)、《行政許可法》中都明確規(guī)定，礦業(yè)權(quán)拍賣主體是礦產(chǎn)資源行政管理機(jī)關(guān)。
在1996年7月4日全國人大聽取的《關(guān)于〈拍賣法〉（草案修改稿）修改意見的匯報》中講得十分明確，凡法律規(guī)定應(yīng)由行政機(jī)關(guān)主持的資源性資產(chǎn)拍賣活動不在《拍賣法》調(diào)整范圍之內(nèi)。這一修改意見體現(xiàn)在修改稿中，《拍賣法》第二條規(guī)定，本法適用于中華人民共和國境內(nèi)拍賣企業(yè)進(jìn)行的拍賣活動。
礦業(yè)權(quán)登記管理行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的拍賣活動顯然不屬于拍賣企業(yè)進(jìn)行的拍賣活動，不在《拍賣法》規(guī)定范圍之內(nèi)，所以礦業(yè)權(quán)拍賣不受《拍賣法》的調(diào)整。
在拍賣礦業(yè)權(quán)時，礦產(chǎn)資源行政管理機(jī)關(guān)可以自行按照法律法規(guī)規(guī)定的程序主持拍賣，也可以作為委托人，將本應(yīng)當(dāng)由自己主持的礦業(yè)權(quán)拍賣業(yè)務(wù)委托經(jīng)過認(rèn)證具有礦業(yè)權(quán)拍賣資質(zhì)的拍賣企業(yè)承擔(dān)。
根據(jù)上述法律規(guī)定，對法律規(guī)定只能由相關(guān)行政機(jī)關(guān)主持拍賣的財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)，如果其他行政機(jī)關(guān)主持就是違法；法院主持拍賣也是違法；拍賣企業(yè)沒有相關(guān)行政機(jī)關(guān)的委托而進(jìn)行拍賣也是違法。
從司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系上說，司法權(quán)高于行政權(quán)，但司法權(quán)應(yīng)當(dāng)尊重行政權(quán)，司法部門應(yīng)依法將礦業(yè)權(quán)處置事務(wù)交由國土資源管理部門
司法權(quán)高于行政權(quán)，司法權(quán)是保護(hù)公民和企業(yè)合法權(quán)益的最后一道防線，法律已經(jīng)對司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系作出了規(guī)定，《行政訴訟法》第五條規(guī)定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。第五十四條規(guī)定，人民法院經(jīng)過審理，根據(jù)不同情況，分別作出維持具體行政行為的判決、撤銷或者部分撤銷具體行政行為的判決、重新作出具體行政行為的判決。但不允許代替行政機(jī)關(guān)另行作出行政行為，也不判決行政機(jī)關(guān)必須作出什么樣的具體行政行為。
在民事訴訟中，也同樣貫徹了上述規(guī)定的精神?！睹袷略V訟法》第十九章第二百零一條規(guī)定，人民法院在進(jìn)行企業(yè)破產(chǎn)拍賣工作中，可以組織有關(guān)機(jī)關(guān)和有關(guān)人員成立清算組織。清算組織對人民法院負(fù)責(zé)并報告工作。這一條規(guī)定中的“可以”是指，當(dāng)法院遇到法院無權(quán)主持拍賣而依法應(yīng)由行政機(jī)關(guān)主持拍賣的資產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)組織清算組織，并通知行政管理部門參與，由行政管理部門處理其有權(quán)處理的資產(chǎn)，法院如果自行主持拍賣就違背了法律規(guī)定。
我國實行司法獨(dú)立，在審判中排除其他行政機(jī)關(guān)和個人的干涉或說情，確定案件的是非曲直。在執(zhí)行時，法律規(guī)定，需要行政機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行的，即使是行政機(jī)關(guān)不同意也必須先行協(xié)助執(zhí)行。但如果片面理解獨(dú)立辦案，避開地質(zhì)礦產(chǎn)管理部門，直接處置礦山、設(shè)備和礦業(yè)權(quán)，甚至部分賤賣礦山設(shè)備以保護(hù)債權(quán)人的利益，然后要求國土資源管理部門事后被動參與，協(xié)助辦理過戶手續(xù)，就侵犯了國土資源管理部門的行政管理權(quán)了由于法院越權(quán)代替行政管理部門處置和拍賣資產(chǎn)，國土資源管理部門處于兩難境地，如果協(xié)助執(zhí)行完善其他手續(xù)違反礦產(chǎn)資源管理法律規(guī)定，亂開口子，對礦產(chǎn)資源管理和開發(fā)正常秩序造成了很大的沖擊；如果不協(xié)助執(zhí)行完善其他手續(xù)又違反司法規(guī)定。這一矛盾使得執(zhí)行長期拖延。造成“執(zhí)行難”局面的原因，決不是部門之間利益之爭或意氣之爭。
從礦業(yè)權(quán)管理資質(zhì)上說，法院沒有專門機(jī)構(gòu)和能力代替行政管理部門處置和拍賣礦業(yè)權(quán)
每一個行政管理部門都有其他部門包括法院所無法替代的職責(zé)和職能，比如法院就無法處置和拍賣林地使用權(quán)、廢舊武器、土地使用權(quán)等。
礦產(chǎn)資源管理有其一整套符合資源開發(fā)規(guī)律的規(guī)定，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，不受行政區(qū)域限制。為了保護(hù)資源保障發(fā)展，必須保證礦產(chǎn)資源利用效益的最大化，地質(zhì)礦產(chǎn)管理部門在受理礦業(yè)權(quán)申請時需要按照礦產(chǎn)資源規(guī)劃的要求，提供礦產(chǎn)資源儲量信息、掌握礦業(yè)權(quán)評估價款、開采技術(shù)條件等；審查礦業(yè)權(quán)申請人的資質(zhì)，其中包括資金情況、從業(yè)人員的專業(yè)和結(jié)構(gòu)；審查礦業(yè)權(quán)申請人的開發(fā)利用方案，需要提出資源利用和保護(hù)、礦產(chǎn)品總量控制、環(huán)境保護(hù)、土地復(fù)墾等各種定性和定量的約束性指標(biāo)，而要做到這一切，必須成立專門的管理機(jī)構(gòu)，管理工作人員也必須具備相應(yīng)的專業(yè)知識，這些只有地質(zhì)礦產(chǎn)管理部門能夠勝任，其他行政機(jī)關(guān)包括法院都無法替代。
否則，對礦業(yè)權(quán)人資質(zhì)和開發(fā)利用方案無法盡到審查義務(wù)，會對礦產(chǎn)資源的開發(fā)造成破壞。文前所列舉的案例就是一個典型。
在受理涉及礦山企業(yè)的案件時必然需要處理礦業(yè)權(quán)，根據(jù)法律規(guī)定的職責(zé)和權(quán)限，法院在判決生效開始執(zhí)行時應(yīng)通知國土資源管理部門全程參與，國土資源管理部門按照礦產(chǎn)資源管理法律法規(guī)處置礦業(yè)權(quán)，然后將處置結(jié)果依法納入破產(chǎn)還債序列。這才是合乎法律規(guī)定的程序。
（作者：陳戰(zhàn)杰 單位：國土資源部政策法規(guī)司）
來源：國土資源新聞網(wǎng)
責(zé)任編輯：CNMN
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