對修訂《礦產(chǎn)資源法》的幾點建議——訪全國人大代表、陜西省國土資源廳廳長王登記
“現(xiàn)行的《礦產(chǎn)資源法》是我國上世紀(jì)80年代中期出臺的一部全面調(diào)整和規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查、開采活動的部門法。在當(dāng)今我國進(jìn)入社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的形勢下，這部《礦產(chǎn)資源法》亟待全面修訂和完善。”3月12日，全國人大代表、陜西省國土資源廳廳長王登記在接受記者采訪時表示。
從規(guī)范管理和維護(hù)權(quán)益出發(fā)，進(jìn)一步明確作為特別物權(quán)的礦權(quán)的權(quán)利屬性和法律地位
王登記向記者介紹說，在我國現(xiàn)行法律體系中，由于相關(guān)制度的缺失，又基于對礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)及其收益的本能性保護(hù)，使得礦權(quán)的行政特許權(quán)色彩相對更重，其民事權(quán)利的行使受到了來自行政機(jī)關(guān)過多的干預(yù)和掣肘，這就造成礦權(quán)權(quán)利屬性不夠明晰，也使礦權(quán)的法律地位未能充分顯現(xiàn)，在執(zhí)法實踐和司法實踐中形成了不少矛盾和沖突。
“另一方面，現(xiàn)行法律將礦權(quán)這一礦產(chǎn)資源使用權(quán)分割為探礦權(quán)和采礦權(quán)，這兩者的‘分離’是人為因素作用的結(jié)果，是基于勘查和開采兩種不同目的和行為特征來劃分的，而非物權(quán)分離的本質(zhì)要件。”王登記認(rèn)為，如果說礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)同礦權(quán)人的礦產(chǎn)資源使用權(quán)“兩權(quán)分離”，符合現(xiàn)代物權(quán)制度的變遷潮流，那么將礦權(quán)人為地分割為探礦權(quán)和采礦權(quán)，即兩種礦產(chǎn)資源使用權(quán)就顯得缺乏理論依據(jù)。普通法系民法將采礦權(quán)列為特殊財產(chǎn)權(quán)即特別物權(quán)，并無探礦權(quán)的概念。
“鑒于《物權(quán)法（草案）》并未將礦權(quán)納入，建議在修訂《礦產(chǎn)資源法》時，從規(guī)范管理和維護(hù)權(quán)益出發(fā)，進(jìn)一步明確作為特別物權(quán)的礦權(quán)的權(quán)利屬性和法律地位。賦予礦權(quán)以足夠的權(quán)能，強(qiáng)化采礦權(quán)的物權(quán)特性，提高探礦權(quán)的產(chǎn)權(quán)地位，更好地維護(hù)礦權(quán)人的合法權(quán)益。”王登記說。
強(qiáng)化各級礦產(chǎn)資源規(guī)劃的龍頭作用，礦區(qū)劃分、礦權(quán)設(shè)置、開采方案等都必須遵循礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)規(guī)劃而定
國家對礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)實行統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、綜合勘查、合理開發(fā)和綜合利用的方針。但在實際中，自該法頒布施行以后至上個世紀(jì)末，礦產(chǎn)資源規(guī)劃幾乎一直是鏡花水月，要么沒有編制、要么與實踐脫節(jié)，未能發(fā)揮其對礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)的指導(dǎo)性作用，客觀上導(dǎo)致了礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)秩序始終走不出混亂——整頓——再混亂——再整頓的非良性循環(huán)，“一整就死、一放就亂”成為困擾各級政府及其地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的“老、大、難”問題。
針對這種現(xiàn)狀，王登記認(rèn)為，在修訂《礦產(chǎn)資源法》時，應(yīng)強(qiáng)化礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度設(shè)計，從規(guī)劃的編制、批準(zhǔn)、調(diào)整，對礦產(chǎn)資源勘查、開采的指導(dǎo)、控制，總體規(guī)劃與區(qū)域性規(guī)劃、礦區(qū)規(guī)劃的銜接以及規(guī)劃的修編等進(jìn)行統(tǒng)一明確的規(guī)定。強(qiáng)化各級礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)規(guī)劃的龍頭作用，礦區(qū)劃分、礦權(quán)設(shè)置、勘查進(jìn)度、開采方案、礦山設(shè)計及服務(wù)年限等都必須遵循礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)規(guī)劃而定。
充分顯化礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)收益，合理設(shè)置和調(diào)整國家礦產(chǎn)收益在各級政府間的利益分配比例
現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》設(shè)立了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度。然而，探礦權(quán)、采礦權(quán)價款源自國家出資勘查的投入費用，其中的采礦權(quán)價款不同于土地出讓金價款體現(xiàn)國有土地所有權(quán)的價值那樣，體現(xiàn)出礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)價值；而探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費以勘查區(qū)塊或礦區(qū)范圍的面積按平方公里計收，絕非礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益的體現(xiàn)。
從《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費和價款管理辦法》間接給出的兩權(quán)使用費和兩權(quán)價款的定義中，并不能推論出“探礦權(quán)、采礦權(quán)價款或探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費是國家對于礦產(chǎn)資源所有權(quán)的收益”這樣的結(jié)論，而資源稅則是一種對在我國從事礦產(chǎn)資源開采活動征收的稅種。只有礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費“是國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益，是國有資產(chǎn)的合法收益”。但礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費也不能真實完整地反映礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)收益，導(dǎo)致了國家所有權(quán)益的丟失。
王登記建議，在修訂《礦產(chǎn)資源法》時，應(yīng)當(dāng)充分顯化礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)收益，重組國家礦產(chǎn)收益的構(gòu)成、權(quán)重、評估方法和收繳、使用、管理的模式與途徑，合理設(shè)置和調(diào)整國家礦產(chǎn)收益在各級政府間的利益分配比例，形成權(quán)責(zé)一致、利益共享的礦產(chǎn)資源管理與收益分配體系。
制定適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的礦業(yè)用地審批程序、交易方式和管理模式
王登記認(rèn)為，當(dāng)前礦業(yè)用地中存在許多問題，一是法律規(guī)定不完整。《礦產(chǎn)資源法》只調(diào)整礦權(quán)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，基本未涉及土地使用權(quán)，關(guān)于礦山環(huán)境保護(hù)和土地復(fù)墾的規(guī)定也過于宏觀。而《土地管理法》等相關(guān)法律對勘查礦產(chǎn)資源的臨時用地有較明確的規(guī)定，但對開采礦產(chǎn)資源礦區(qū)范圍內(nèi)非生產(chǎn)生活區(qū)的用地缺乏明確規(guī)定，既未明確礦山企業(yè)的土地權(quán)屬，也未規(guī)定他項權(quán)利。
二是礦業(yè)用地不規(guī)范。國有礦山企業(yè)一些商業(yè)用地仍在享有劃撥土地使用權(quán)，出租、轉(zhuǎn)讓國有劃撥土地使用權(quán)的現(xiàn)象程度不同地存在。小型礦山造成土地侵權(quán)或權(quán)屬糾紛等違法現(xiàn)象時有發(fā)生。
三是補(bǔ)償安置不到位?，F(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且不合理是不爭之事實。一些勘查單位或礦山企業(yè)拖欠農(nóng)民的補(bǔ)償費和應(yīng)繳稅費的現(xiàn)象嚴(yán)重。另外，礦業(yè)租賃用地中租金的標(biāo)準(zhǔn)、給付方式以及合同的條款規(guī)定隨意性較大，有很強(qiáng)的不確定性，造成上訪頻發(fā)，行政執(zhí)法成本加大。
四是收益分配欠合理。按照相關(guān)規(guī)定，土地出讓金全部留在市、縣（市）財政，而按照《財政部、國土資源部、中國人民銀行關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費政策等問題的通知》的要求，從2007年1月1日起，地方分成的新增建設(shè)用地土地有償使用費一律調(diào)整為全額繳入省級(含省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市，下同)財政，這些都顯示了現(xiàn)行土地收益分配機(jī)制的缺陷。同時，農(nóng)民失去土地得到的回報——征地補(bǔ)償費僅為土地價格的一小部分。對于租賃土地，由于年租金是參照征地補(bǔ)償費而計算的，也是不合理的。
五是土地復(fù)墾難落實。由于相關(guān)法律未明確規(guī)定礦山環(huán)境恢復(fù)保證金（其中包括土地復(fù)墾保證金）制度，一方面許多企業(yè)片面強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)，只管用地，不管復(fù)墾；只追求利潤，不保護(hù)環(huán)境。一些小型集體、個體礦山以粗放的開采方式采礦，一旦資源枯竭便甩手而去。另一方面使得政府在礦山企業(yè)履行法定的礦山環(huán)境保護(hù)、礦山環(huán)境恢復(fù)（包括土地復(fù)墾）義務(wù)時，沒有相應(yīng)的財力去治理和復(fù)墾。
王登記建議，應(yīng)當(dāng)在修訂《礦產(chǎn)資源法》時單獨設(shè)立“礦業(yè)用地”一章，進(jìn)一步完善礦業(yè)用地的法律制度，以明確礦業(yè)用地的國家所有權(quán)、農(nóng)民集體所有權(quán)，明晰礦山企業(yè)的國有土地使用權(quán)（集體土地使用權(quán)或租賃權(quán)）為前提，以建立與完善現(xiàn)代企業(yè)制度和集體土地產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)，制定適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的礦業(yè)用地審批程序、交易方式和管理模式。
