我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度及存在問題分析
　　（一）我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度
　　從上世紀(jì)80年代開始，我國逐步探索建立礦產(chǎn)資源有償使用制度，并相繼開征了一系列的專門稅費(fèi)。目前，礦產(chǎn)資源開采企業(yè)除繳納一般性普遍征收的企業(yè)所得稅、增值稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、教育費(fèi)附加等稅費(fèi)外，還存在資源稅、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)、探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款、石油特別收益金等專門稅費(fèi)，此外各地還有一些資源性收費(fèi)、基金等項(xiàng)目。對礦產(chǎn)資源開征的這些專門稅費(fèi)的簡況如下。
　　1．資源稅
　　資源稅是對納稅義務(wù)人在我國境內(nèi)開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品或生產(chǎn)鹽所課征的一種稅。我國的資源稅開征于1984年，當(dāng)年9月，國務(wù)院發(fā)布《中華人民共和國資源稅條例（草案）》，對開采原油、天然氣和煤炭的企業(yè)開征資源稅，稅基為企業(yè)銷售利潤率超過12%的利潤部分，實(shí)行超率累進(jìn)征收，這表明資源稅制建立之初是以調(diào)節(jié)級差收益為目的的。
　　資源稅自1984年開征后，先后在1986年和1994年進(jìn)行了兩次大的改革，由此形成現(xiàn)行資源稅制。改革后的資源稅體現(xiàn)了“普遍征收、級差調(diào)節(jié)”的原則，征稅范圍擴(kuò)大到原油、天然氣、煤炭、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、其他非金屬礦原礦和鹽等7個(gè)稅目大類。在計(jì)征方式上實(shí)行從量定額征稅的辦法，考慮資源條件的優(yōu)劣對不同資源確定了幅度的單位稅額。
　　隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化，從2004年開始，又陸續(xù)調(diào)整了煤炭、原油、天然氣、錳礦石等資源的稅額標(biāo)準(zhǔn)。2010年5月，中共中央、國務(wù)院決定，在新疆率先進(jìn)行資源稅費(fèi)改革，將原油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征。據(jù)此，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局發(fā)布《新疆原油、天然氣資源稅改革若干問題的規(guī)定》，自2010年6月1日起，對在新疆開采原油、天然氣繳納資源稅實(shí)行從價(jià)計(jì)征，稅率為5%。
　　現(xiàn)行的分稅制財(cái)政體制規(guī)定，資源稅為中央與地方共享稅收，其中，海洋石油資源稅為中央收入，其余資源稅為地方收入。
　　2．礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)
　　礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)由國家向開采礦產(chǎn)資源的單位和個(gè)人課征，是我國礦產(chǎn)資源有償使用的形式之一?，F(xiàn)行的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)根據(jù)1994年國務(wù)院頒布的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》開始征收，開征目的是保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、合理開發(fā)和保護(hù)，維護(hù)國家對礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行從價(jià)計(jì)征的方式，按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例計(jì)征，費(fèi)率為0.5%～4%。
　　按照《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是中央和地方共享收入，其中，中央與省、直轄市的分成比例為5 5；中央與自治區(qū)的分成比例為4 6。
　　3．礦區(qū)使用費(fèi)
　　礦區(qū)使用費(fèi)是我國最早設(shè)立的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)。在1982年國務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》中規(guī)定：“參與合作開采海洋石油資源的中國企業(yè)、外國企業(yè)，都應(yīng)當(dāng)依法納稅，繳納礦區(qū)使用費(fèi)。”此后，財(cái)政部分別于1989年和1990年發(fā)布了《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)的規(guī)定》和《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)暫行規(guī)定》，對開采海洋石油的中外企業(yè)和中外合作開采陸上石油的企業(yè)征收礦區(qū)使用費(fèi)。礦區(qū)使用費(fèi)的計(jì)征方法與資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)不同，按照每個(gè)油、氣田日歷年度原油或天然氣總產(chǎn)量，對超過起征點(diǎn)的部分實(shí)行超額累進(jìn)征收，費(fèi)率為1%～12.5%。
　　已經(jīng)繳納礦區(qū)使用費(fèi)的企業(yè)，不再繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，并且暫不征收資源稅。
　　按現(xiàn)行規(guī)定，礦區(qū)使用費(fèi)屬于中央財(cái)政收入。
　　4．探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)
　　1996年修改的《礦產(chǎn)資源法》中確定了礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度，隨后國務(wù)院相繼出臺了《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》，對探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)做出明確規(guī)定。根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十二條：“國家實(shí)行探礦權(quán)有償取得的制度。探礦權(quán)使用費(fèi)以勘查年度計(jì)算，逐年繳納。探礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：第一個(gè)勘查年度至第三個(gè)勘查年度，每平方公里每年繳納100元；從第四個(gè)勘查年度起，每平方公里每年增加100元，但是最高不得超過每平方公里每年500元。”《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第九條：“國家實(shí)行采礦權(quán)有償取得的制度。采礦權(quán)使用費(fèi)，按照礦區(qū)范圍的面積逐年繳納，標(biāo)準(zhǔn)為每平方公里每年1000元。”
　　按財(cái)政部和國土資源部發(fā)布的《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價(jià)款管理辦法》規(guī)定，探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)分別歸屬中央和省級財(cái)政。其中，屬于國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門登記管理范圍的探礦權(quán)采礦權(quán)，其使用費(fèi)由國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門登記機(jī)關(guān)收取，繳入中央國庫；屬于省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門登記管理范圍的探礦權(quán)采礦權(quán)，其使用費(fèi)由省級地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門登記機(jī)關(guān)收取，繳入省級國庫。
　　5．探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款
　　除探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)外，我國礦產(chǎn)資源有償取得制度中還規(guī)定了探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款?！兜V產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第十三條規(guī)定，“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的區(qū)塊的探礦權(quán)的，探礦權(quán)申請人除繳納探礦權(quán)使用費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評估確認(rèn)的國家出資勘查形成的探礦權(quán)價(jià)款。”《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第十條規(guī)定：“申請國家出資勘查并已經(jīng)探明礦產(chǎn)地的采礦權(quán)的，采礦權(quán)申請人除繳納采礦權(quán)使用費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評估確認(rèn)的國家出資勘查形成的采礦權(quán)價(jià)款。”
　　探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入由中央和地方共享。2006年，財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行發(fā)布《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入管理有關(guān)事項(xiàng)的通知》，明確劃分了探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款收入中央與地方的分成比例，其中20％歸中央所有，80％歸地方所有。省、市、縣分成比例由省級人民政府根據(jù)實(shí)際情況自行確定。
　　6．石油特別收益金
　　石油特別收益金是對石油開采企業(yè)銷售國產(chǎn)原油因價(jià)格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收的收益金。2006年3月25日，財(cái)政部印發(fā)《石油特別收益金征收管理辦法》，自2006年3月26日起執(zhí)行。石油特別收益金征收比率按石油開采企業(yè)銷售原油的月加權(quán)平均價(jià)格確定，起征點(diǎn)為40美元/桶。實(shí)行5級超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征，征收率最低20%，最高40%。
　　石油特別收益金屬中央財(cái)政非稅收入，納入中央財(cái)政預(yù)算管理。
　　在征收石油特別收益金的同時(shí)，針對中國石油、中國石化、中國海洋石油等三大石油石化企業(yè)為保證國內(nèi)成品油的穩(wěn)定供應(yīng)和維持成品油價(jià)格相對平穩(wěn)，因政策性因素導(dǎo)致的煉油業(yè)務(wù)虧損和成品油進(jìn)口虧損，國家出臺了財(cái)政補(bǔ)貼政策，在2005 2008年間給予了三家企業(yè)上千億元的財(cái)政補(bǔ)貼。在2008年底我國進(jìn)行成品油價(jià)格(破解油價(jià)困境)形成機(jī)制改革后，企業(yè)已經(jīng)不再出現(xiàn)政策性虧損，此項(xiàng)補(bǔ)貼政策也已相應(yīng)地取消。
　　7．其他收費(fèi)項(xiàng)目
　　除上述稅費(fèi)外，礦業(yè)企業(yè)還要繳納礦產(chǎn)資源勘查登記費(fèi)、采礦登記費(fèi)等中央部門行政性收費(fèi)，以及各地設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和基金項(xiàng)目，如水資源費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)、防止水土流失費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、育林基金、林業(yè)建設(shè)基金、排污費(fèi)、價(jià)格調(diào)節(jié)基金等等。
　　為推進(jìn)礦區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，2006年山西省被列為全國唯一的煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展試點(diǎn)省，于2007年3月1日，該省全面啟動(dòng)煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策試點(diǎn)工作，對煤炭生產(chǎn)企業(yè)征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金，同時(shí)煤炭企業(yè)按規(guī)定提取礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金和煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金。
　?。ǘ┪覈F(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在的問題
　　總體來看，我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度還很不完善，對礦產(chǎn)資源活動(dòng)的特殊性考慮不足，尚不能很好發(fā)揮其應(yīng)有的作用?，F(xiàn)行稅費(fèi)制度既無法實(shí)現(xiàn)政府有效分享資源租金收入的目的，也未能有效地為投資者創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境和有效地激勵(lì)礦業(yè)企業(yè)行為，促進(jìn)資源合理、長效、保護(hù)性開采，甚至在客觀上助長了礦業(yè)企業(yè)“吃肥丟瘦、采厚棄薄”的掠奪性開采行為。
　　礦產(chǎn)資源有償取得制度改革推進(jìn)緩慢，無償取得制度下，國家和企業(yè)雙方的財(cái)產(chǎn)權(quán)利均得不到充足保障，導(dǎo)致國家財(cái)產(chǎn)權(quán)益無法實(shí)現(xiàn)，也刺激了企業(yè)的短期行為。
　　目前我國在礦業(yè)權(quán)配置上，還存在著事實(shí)上的有償取得與無償取得、行政手段出讓與市場手段出讓的“雙軌制”。礦產(chǎn)資源有償取得制度市場化改革進(jìn)程緩慢，至少造成了兩方面的后果。
　　第一，與國外普遍征收的紅利相比，我國的礦業(yè)權(quán)有償取得制度在維護(hù)國家財(cái)產(chǎn)權(quán)益上力度明顯偏弱。
　　我國的價(jià)款只對國家出資勘查形成的探礦權(quán)和采礦權(quán)征收，也就是說價(jià)款只被認(rèn)為是國家地質(zhì)勘查投資的回報(bào)，而與礦產(chǎn)資源的原始價(jià)值無關(guān)。然而事實(shí)上，礦業(yè)企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)后，即有權(quán)開采屬于國家所有的礦產(chǎn)資源并出售獲利，這意味著國家不僅轉(zhuǎn)讓了勘查投資收益，而且讓渡了礦產(chǎn)資源所有權(quán)的部分權(quán)益。從價(jià)款的決定因素來看，礦產(chǎn)資源的儲量、等級、開采難易程度等因素固然很重要，但礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的大小、未來價(jià)格變化預(yù)期等也是不容忽視的因素。因此，價(jià)款本身就內(nèi)含了礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益的屬性。
　　為了在礦業(yè)權(quán)出讓階段實(shí)現(xiàn)國家的財(cái)產(chǎn)收益最大化，最有效的辦法是通過招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓等市場化手段來確定價(jià)款。而我國現(xiàn)行的做法中，對非國家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)不收取礦業(yè)權(quán)價(jià)款，對國家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)以申請和協(xié)議方式出讓容易導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)價(jià)款被低估。傳統(tǒng)觀念的束縛和礦業(yè)權(quán)市場配置化改革的滯后，導(dǎo)致國家對礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益得不到充分的補(bǔ)償。
　　第二，無償取得制度下礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)不清晰，這是一直以來我國礦產(chǎn)資源開采中回采率低下的主要原因。
　　礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)不明晰與無償取得制度緊密相關(guān)。市場是最有效的資源配置手段，通過市場配置手段，礦產(chǎn)資源的價(jià)值可得到真實(shí)的體現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的產(chǎn)權(quán)交易公平、合理，產(chǎn)權(quán)歸屬最為清晰。而在無償取得制度下，企業(yè)可以無償或者繳納極低的費(fèi)用后獲得采礦權(quán)，開采后只需就其開采數(shù)量或銷售收入繳納少量的資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。于是在這種制度安排下，礦產(chǎn)資源在很大程度上變成了“捷足先登者資源”。由于采礦權(quán)可以無償或低價(jià)取得，其產(chǎn)權(quán)并不完備，受法律保護(hù)的程度也較差，企業(yè)沒有進(jìn)行長期合理開發(fā)的動(dòng)力，相反為了在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大利潤，不惜進(jìn)行掠奪性開采，擇肥而噬，采富棄貧，“吃白菜心丟白菜幫”，導(dǎo)致我國礦產(chǎn)資源開采中的回采率長期徘徊在低位，自然資源在開采過程中被嚴(yán)重浪費(fèi)。
　　探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，遠(yuǎn)不足以實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有目的。目前，探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)的主要缺陷在于征收標(biāo)準(zhǔn)過低，不管是每年100元的探礦權(quán)使用費(fèi)，還是每年1000元的采礦權(quán)使用費(fèi)，顯然都不足以對企業(yè)占有土地的行為起到足夠的制約作用，導(dǎo)致眾多企業(yè)跑馬圈地、搶占地皮，不利于礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。
　　現(xiàn)行資源稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過低，使國家對礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)租金的分享比例過低，無法調(diào)節(jié)絕對租金。現(xiàn)行資源稅僅僅實(shí)行從量計(jì)征的征收方式且稅額偏低，與此形成鮮明對比的則是，隨著礦產(chǎn)資源價(jià)格的大幅度上漲，當(dāng)前礦產(chǎn)資源開采行業(yè)的利潤額在不斷上升，大量的經(jīng)濟(jì)租金落入企業(yè)手中，現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度對絕對租金的調(diào)節(jié)機(jī)制能起的作用已經(jīng)變得微乎其微。
　　現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度調(diào)節(jié)級差收益功能很弱?，F(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度中，具有級差收益調(diào)節(jié)功能的主要是資源稅和特別收益金，但受其制度自身缺陷的約束，它們（特別是前者）所能發(fā)揮的作用仍十分有限。
　　除資源稅外，我國在2006年對石油開采企業(yè)開征了石油特別收益金，當(dāng)年即取得收入372億元，對調(diào)節(jié)石油行業(yè)的超額利潤取得了很明顯的成效。特別收益金類似于資源租金稅，對調(diào)節(jié)級差收益有著很重要的作用，在征管上也十分簡便，但是這一手段的使用仍有其局限性。首先，目前特別收益金只對石油開采企業(yè)開征，對其他一些價(jià)格暴漲的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品則欠缺相應(yīng)調(diào)節(jié)措施，導(dǎo)致部分企業(yè)坐享巨額租金。其次，特別收益金是一種相對粗糙的租金攫取工具，它的調(diào)節(jié)機(jī)制只跟資源價(jià)格有關(guān)，而沒有考慮到不同企業(yè)的勘查開發(fā)和經(jīng)營成本是不同的，這也會導(dǎo)致其調(diào)節(jié)級差收益的效果打折扣。
　　現(xiàn)行企業(yè)所得稅對企業(yè)從事高風(fēng)險(xiǎn)高投入的礦業(yè)活動(dòng)激勵(lì)不夠。由于礦業(yè)活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)性和高資本投入性，為了刺激投資者的積極性，各國一般在企業(yè)所得稅中制定多種多樣的特殊優(yōu)惠政策。前已論及，這些政策主要體現(xiàn)在前期優(yōu)惠措施方面，如對勘查與開發(fā)費(fèi)用的特殊處理、加速折舊、延長虧損向前結(jié)轉(zhuǎn)年限等等。與此相比，我國在企業(yè)所得稅上并沒有對礦業(yè)企業(yè)的特殊情況加以考慮，礦業(yè)企業(yè)適用的企業(yè)所得稅制與其他類型的企業(yè)并無差別，這無法實(shí)行有針對性地降低礦業(yè)企業(yè)企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)的必要調(diào)節(jié)，不利于礦業(yè)發(fā)展。
　　現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度對企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)勘查的激勵(lì)不足。由于礦產(chǎn)勘查的高成本和高風(fēng)險(xiǎn)，為了激勵(lì)礦業(yè)企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)勘查投資，各國一般都要制定一系列行之有效的激勵(lì)政策。我國現(xiàn)有的礦業(yè)制度，包括礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度，卻沒有針對礦產(chǎn)勘查活動(dòng)的高風(fēng)險(xiǎn)給予充分激勵(lì)，這是我國商業(yè)性礦產(chǎn)勘查不足的一個(gè)重要原因。

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